近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推动城乡建设绿色发展的意见》，10月21日正式向社会公开。《意见》是党中央、国务院站在全面建设社会主义现代化国家的战略高度作出的重大决策部署，是今后一个阶段推动城乡建设绿色发展的纲领性文件。武汉大学中国发展战略与规划研究院副院长魏伟教授就《意见》相关内容进行了评析。

《关于推动城乡建设绿色发展的意见》浅评

魏伟，教授，教授级高级规划师，博士生导师。现任武汉大学中国发展战略与规划研究院副院长，城市设计学院副院长，中国城市规划学会青年工作委员会委员；

高松涛，武汉大学城乡规划专业博士研究生。

2021年10月21日由中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推动城乡建设绿色发展的意见》（下称《意见》）是我国推进城乡建设绿色转型的纲领性文件。《意见》明确城乡建设作为推动绿色发展、建设美丽中国的重要载体，其指导思想是坚持以人民为中心，坚持生态优先、节约优先、保护优先，坚持系统观念，统筹发展和安全，同步推进物质文明建设与生态文明建设，落实碳达峰、碳中和目标任务，推进城市更新行动、乡村建设行动，加快转变城乡建设方式，促进经济社会发展全面绿色转型，为全面建设社会主义现代化国家奠定坚实基础。

生态环境是关系到子孙后代，人类存续的重大议题。我国秉承绿色发展、可持续发展、生态文明建设的理念，做出了碳达峰、碳中和的庄严承诺并坚定不移的予以履行。在《意见》出台3日后，国务院发布了《国务院关于印发2030年前碳达峰行动方案的通知》（2021.10.24）和《中共中央 国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》（2021.10.24），两个文件都将绿色城乡建设作为重要组成部分，并提出了纲领性的要求。

可见城乡建设在满足人民追求美好生活的需求，推进物质文明建设的同时，还必须转变发展模式，实现以人民为本、系统推进的绿色发展转型，实现生态文明的同步推进。在这场广泛而深刻的经济社会系统性变革中，我们需要以规划为引领，将绿色发展的理念贯彻到每一个层级，实现城乡建设的有效衔接协调，促进城乡资源高效集约的利用，才能保障绿色发展模式真正落到实处。

对比2015年发布的《中共中央 国务院关于加快推进生态文明建设的意见》，本次《意见》依托国土空间规划体系，更具系统性、完整性。将以往分散在主体功能区规划、新型城镇化规划、美丽乡村建设和县域村庄规划、海洋功能区划和环境评估等不同文件的相关要求，统一为一个体系下的三个层级（区域和城市群、美丽城市、美丽乡村），实现了多规合一、自上而下的一张蓝图，形成了更连贯、更协调、更易落实的框架体系。在发展模式上，相对于《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》更重视限制性和对污染防治的强调，本次《意见》更多的将内容放在了统筹协调，推进重大基础设施和公共服务设施共建共享、完善各类现代化设施网络体系、提高节约集约利用水平、实施城市功能完善工程等内容，体现了发展模式上由被动治理向主动防治的进步，从根源上实现了转变。

《意见》的内容与国土空间总体规划的编制要求高度对应，体现了底线约束等国土空间规划核心理念。以资源环境承载力评价为基础，区域层面强调三区三线划定和对永久基本农田、水资源的刚性约束，强调建设与资源环境承载能力相匹配。城市层面以资源环境承载能力为基础，合理确定城市人口、用水、用地规模、开发建设密度和强度。国土空间规划在编制中经常遇到空间用途冲突、应对刚性与弹性矛盾以及其他问题，以人为本、绿色发展经常与经济利益存在背离，在平衡协调空间管控和用途的过程中，“城市人”理论可提供理论依据和科学判定方法。

“城市人”理论由梁鹤年先生提出，该理论基于人的物性和理性需求，以“自存与共存”作为基本原则，以追求“最大空间接触机会”为导向，以实现“以人为本”的城镇化为目标。在国土空间规划的用途管制中，依据“城市人”自存与共存理念，从生态、社会、经济、政治等维度衡量各用途对社会的整体利益，统筹土地空间使用与分配中的矛盾和互补，鼓励整体贡献最优化，最终实现国土空间开发与资源环境承载能力相互匹配、生态文明与城市发展共同推进的新局面。在此框架下，永久基本农田占补、生态保护红线划定、城镇开发边界“弹性”等现实问题，可以通过对各个维度整体贡献的数值计算，再根据不同情况赋予维度权重来量化衡量其整体效益，进而针对性的做出决策。（魏伟，刘畅，2020）

本次《意见》对基础设施和公共服务设施建设极其重视，反复提及基础设施和公共服务设施的合理布局和服务水平提升。绿色发展是资源和需求的平衡，科学的提升设施效率，把有限的资源投入到最需要的地方，是达到绿色发展的重要议题。那么如何达到最佳效果，将效率与以人民为本的规划原则相融合？以公共服务设施为例，我们再次尝试用“城市人”理论解释其布局及优化原则。“城市人”理论认为使用者的“物性”（设施接触机会）与“理性”（追求机会的合理性），均应得到公共服务设施在布局、规模、质量上的满足。对公共服务设施的评估应着重于获取距离是否可达并均等、承载压力是否合理并均衡、服务品质是否优质并均享三个方面。问题的本质在于居民能否按照正常理性与共通物性获取基本公共服务，因此公共服务设施应以区域全覆盖与就近、匹配均衡、区域流通为原则。（魏伟，洪梦谣等，2020）

当具体到某一类设施，“城市人”理论通过辨识使用者（自然人）和服务者（公共服务设施）的不同诉求，来寻求两者之间的理性共识，进而通过对密度、规模、道路等影响两者的空间要素进行规划干预，实现设施布局和人居环境的优化。公共服务设施并非根据服务范围机械式的均等分布，而是类型均等、机会均等。另外，需要充分考虑使用者的需求和服务者的属性差异，理性地辨认双方的需求，寻求共存的理性共识。并通过满意度等衡量居民的机会均等性指标，促进共识的辨别和产生，进而引导调和供需与可达性的矛盾，通过不断的动态优化实现更合理的分配。（魏伟，唐媛媛等，2020）

在乡村发展上，《意见》与乡村振兴的核心要求和具体内容相衔接。强调了“以持续改善农村人居环境为目标，建立乡村建设评价机制，探索县域乡村发展路径”。值得注意的是，与区域和城市层级相比，乡村层级使用了“探索”一词，联想到2019年自然资源部办公厅关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知中“编制能用、管用、好用的实用性村庄规划”这一表述，说明目前在乡村发展的规划和模式上仍然存在很多不足，亟待进一步的研究。在乡村建设评价方面，2021年7月23日住房和城乡建设部关于开展2021年乡村建设评价工作的通知中，明确了乡村建设评价样本县名单，以及相应的评价指标体系、工作开展方式等。在公布的评价指标体系中，共4项核心目标，18项分解目标，71项指标。其中第6项分解指标生态环境下仅水质、空气质量2项指标，虽然其他分解目标下不乏新建绿色建筑占比等绿色发展相关指标，但是否应更集中细致的衡量生态性值得进一步研究。

《意见》在国土空间规划的语境下，全面细致地给出了落实绿色发展的指导思想和实操路径。除上述方面外，《意见》引入了韧性城市、绿色城市、森林城市、无废城市、零碳建筑、智能光伏与绿色建筑融合、智能网联汽车、新能源汽车、智慧停车、装配式建筑等近年兴起的新技术理念，在创新工作方法和组织实施方面也给出了具体细致的指导，内容丰富全面，具有极高的指导意义，值得反复研究。

查看《关于推动城乡建设绿色发展的意见》全文，请点击“阅读原文” 。

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