近期，习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上明确指出，要坚持绿水青山就是金山银山的理念，坚持生态优先、绿色发展，以水而定、量水而行，因地制宜、分类施策，上下游、干支流、左右岸统筹谋划，共同抓好大保护，协同推进大治理，着力加强生态保护治理、保障黄河长治久安、促进全流域高质量发展、改善人民群众生活、保护传承弘扬黄河文化，让黄河成为造福人民的幸福河。黄河流域生态保护和高质量发展，同京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展一样，成为重大国家战略。
党的十九大提出中国特色社会主义进入了新时代,为我国发展指明了新的历史方位,提供了新的时代坐标。黄河流域作为我国重要的生态屏障和重要的经济地带，是2020年全面建成小康社会必须打赢的防范重大风险、脱贫攻坚、污染防治三大战役的重要区域，在我国经济社会发展和生态安全方面具有十分重要的地位。着眼于2035年基本实现美丽中国愿景，黄河流域各省区和各族人民群众需要立足自身优势、找准短板问题、集中各方资源、协力推进黄河重大战略实施，努力打造一条经济转型升级、资源高效利用、生态环境持续改善、城乡均衡和谐的绿色高质量发展示范带。
一、实施黄河重大国家战略是顺应时代发展的必然之举
黄河流域在我国生态安全屏障体系中的地位极其重要。黄河是我国的第二大河，从西向东横跨青藏高原、内蒙古高原、黄土高原和黄淮海平原，流经青海、四川、甘肃、宁夏、内蒙古、陕西、山西、河南、山东等9个省区，是一条巨型的生态廊道。流域范围内的三江源、祁连山、河套平原、黄淮海平原等地理单元，均是具有水源涵养、防风固沙、生物多样性保护等生态功能的重要区域，对维护国家和区域生态安全发挥着十分重要的作用。自古以来，就有“黄河宁，天下平”的说法，充分说明黄河在中华民族历史发展长河中的重要地位。推进实施黄河流域生态保护和高质量发展重大战略，是促进黄河长治久安的必然要求，是全面建成小康社会和建设美丽中国的重大行动，是实现中华民族伟大复兴的重要基石。
传统粗放的经济发展方式已经让黄河难以为继、不堪重负。黄河流域沿线省份，特别是上中游地区，目前的工农业生产方式大多仍沿用传统高资源消耗、高污染排放的模式，产业结构和布局不尽合理，特别是对水资源需求较高的农业、工业产业门类仍占主导。煤炭、有色等重化工业占有相当高的产业比重，水资源过度开发，特别是在水资源严重紧缺情况下，经济发展与生态保护“争水”现象十分突出，生态用水被大量挤占，资源环境已严重超载，如不能根本转变经济发展方式和强化生态保护治理，黄河流域将面临整体性、系统性生态退化的风险。
通过重大战略推进实施将黄河打造成为国家级绿色高质量发展示范带。黄河是中华民族的母亲河，孕育了多姿多彩、璀璨夺目、厚重坚韧的华夏文明。中国特色社会主义进入了新时代，生态文明建设加快推进，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，需要加快建设现代化经济体系。黄河流域作为我国重要的经济发展带，更要融入时代潮流，从发展动能、经济结构上加快转变，成为引领中国经济实现高质量发展引领者、示范者，成为推动我国经济发展的又一增长极，落实党中央提出的高质量发展战略部署和要求，成为新时代坚持绿水青山就是金山银山理念，坚持生态优先、绿色发展的生态文明示范带。
二、充分认识黄河生态保护和高质量发展面临的挑战
党中央历来高度重视黄河生态环境保护。特别是党的十八大以来，习近平总书记多次强调，一定要加强黄河保护，让母亲河永远健康，让黄河成为造福人民的幸福河。党中央着眼于生态文明建设全局，明确了“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路，黄河流域经济社会发展和百姓生活发生了很大的变化。生态环境持续明显向好，通过编制实施重点流域水污染防治、水环境质量达标、黑臭水体治理等规划和方案，黄河干流水质近年来持续为优，流域整体水质总体向好，主要水污染物浓度呈下降趋势。沿黄各省区基本划定生态保护红线，自然保护地建设稳步推进，三江源、祁连山国家公园体制试点取得积极进展。划定羌塘-三江源区、祁连山区等国家生物多样性保护优先区域。实施水土保持、三北防护林建设、天然林保护、退耕还林还草等重大工程，推进一批山水林田湖草生态保护修复工程。水土流失综合防治成效显著，上游水源涵养能力得到提升，中游黄土高原蓄水保土能力显著增强，实现了“人进沙退”的治沙奇迹。
但在黄河生态保护治理取得明显进展的同时，也应看到，黄河以有限的水资源和脆弱的生态系统支撑全流域多年来的快速发展，已不堪重负、难以为继。首先，全流域水资源紧缺，经济发展与生态争水的矛盾十分突出。黄河流域资源型缺水严重，人均水资源量明显低于全国平均水平。用水结构和方式不合理，农业用水量过大，节约用水仍有较大空间。河流生态用水难以保障，严重威胁全流域生态安全。其次，部分地区出现生态退化问题。黄河干流人工化程度高，汛期河道水量明显下降，支流断流现象频发，河流河岸生态系统遭到一定破坏。河流纵向连通性遭到破坏，水生境破碎化加剧，鱼类资源呈现衰退态势。上游地区天然草地退化严重，中游地区水土流失问题尚未根本解决，下游滩区历史遗留问题多，防洪、生态保护与滩区居民生产生活的矛盾突出，河口自然湿地萎缩。第三，资源环境容量严重超载。黄河流域能源基地集中，高耗水、高污染企业较多，煤化工企业集聚分布。企业大多沿河布局，对黄河干流及其主要支流水环境造成较大风险。汾河等支流水污染较重，亟待开展治理。饮用水安全存在隐患，一些集中式饮用水水源地水质不达标、达不到规范化建设要求。城镇污水收集、处理能力不足。第四，缺少统一的全流域生态保护与管理协调机制。流域地方性生态环境法规政策、规划、标准规范缺失较多，生态状况监测评估滞后。
三、将生态优先绿色发展贯穿融入黄河战略实施全过程
治理黄河，重在保护，要在治理。当前黄河流域存在的流域生态环境脆弱、水资源保障形势严峻、发展质量有待提高的问题，表象在黄河本身，实质在流域整体。因此，为从根本上解决黄河生态问题，应坚持山水林田湖草综合治理、系统治理、源头治理，重点抓好水资源节约保护，产业结构和布局调整，污染防治和生态保护修复，提升全流域优质生态产品供给能力，加强流域上下游、左右岸、干支流协同配合，推动全流域经济社会实现高质量发展。
在战略思想上，应以习近平生态文明思想为统领，认真落实习近平总书记在内蒙古、甘肃考察和在郑州主持召开黄河流域生态保护和高质量发展座谈会的重要讲话精神，落实新发展理念，以维护黄河生态安全、维持黄河健康生命为目标，立足全流域整体和长远利益，正确处理开发和保护的关系，统筹考虑黄河水资源、水环境、水生态、水安全等涉水问题，还水于河，以水定发展，优先推进休养生息、让母亲河永葆生机。
在实施路径上，应实行分区分类生态保护治理。上游以三江源、祁连山、甘南黄河上游水源涵养区等为重点，推进实施退耕还林还草、退牧还草、三北防护林建设等重大生态保护修复工程，扩大山水林田湖草生态保护修复范围，加强退化草地综合治理，实施草畜平衡，降低草地超载率，提升水源涵养等生态系统服务功能。中游突出抓好水土保持和污染治理，进一步加大封山禁牧、封育保护力度，以自然恢复为主，减少人为干扰，推进实施坡耕地综合整治、黄土高原塬面保护、小流域综合治理等水土保持重点工程，优先治理污染严重的支流。下游推进黄河滩区治理，实施河道和滩区综合提升治理工程，加强黄河三角洲保护，逐步恢复河口自然湿地，提高生物多样性。
在产业发展上，以建立生态产品价值实现机制为核心，依托和发挥黄河流域特色生态资源禀赋优势，发展生态产业，将资源优势有效转化为产业优势、经济优势，推动绿水青山转换为金山银山。从实际出发，宜水则水、宜山则山，宜粮则粮、宜农则农，宜工则工、宜商则商，积极探索富有地域特色的高质量发展道路。三江源、祁连山等生态功能重要的地区，主要是保护生态，涵养水源，创造更多生态产品。河套灌区、汾渭平原等粮食主产区重点发展现代生态农业，提高农产品附加值。经济发展条件好的地区应集约发展，提高经济和人口承载能力。贫困地区应提高基础设施和公共服务水平，全力保障和改善民生，大力推进生态扶贫。
在制度保障上，坚持依法施治、整体规划、统一管理。应研究制定黄河保护法，规范和约束黄河流域范围内开发建设活动，激励引导生态保护治理工作。编制实施黄河流域生态治理规划，系统谋划黄河流域生态保护治理目标、任务、重大政策和重点工程，对水资源、水环境、水生态、水安全等涉水问题进行统筹设计、全链条管理，实施山水林田湖草生态空间一体化保护和水、大气、土壤环境污染协同治理。建立由国家有关部门、地方9个省份共同参加的黄河生态保护治理统一协调管理机制，解决九龙治水、分头管理问题。加快推进沿黄地区“三线一单”编制，完善生态环境空间管控体系，实施准入负面清单管理。坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，把水资源作为最大的刚性约束，合理规划人口、城市和产业发展，坚决抑制不合理用水需求，大力发展节水产业和技术，重点推进农业节水，释放节水潜力和空间，推动用水方式由粗放向节约集约转变，以水资源约束倒逼黄河流域加快建立绿色、低碳、循环的现代产业体系。
作者简介：王夏晖，生态环境部环境规划院副总工程师、研究员。
文章发表于中国生态文明, 2019/10。
（本文转载自：中国生态文明 2019/10）
