编者按：武汉大学中国发展战略与规划研究院副院长魏伟教授，城市设计学院周婕教授，博士研究生洪梦谣、夏俊楠撰写的论文《“城市人”视角下城市基本公共服务设施评估方法——以武汉市为例》于《城市规划》杂志2020年第10期发表。

“城市人”视角下城市基本公共服务设施评估方法——以武汉市为例

摘  要：基于“城市人”理论，以“获取距离可达均等、承载压力合理均衡、服务品质优质均享”为评估导向，以区域全覆盖与就近、匹配均衡、区域流通为评估原则，构建了以“确定评估对象与获取基础数据、服务区初构与预评估、面向社区的服务区构建与公共服务设施评估、社区公共服务设施评估等级划分、典型社区选取与评估”为框架的城市基本公共服务设施布局评估方法；以武汉市为例，对小学、幼儿园、基础医疗设施、图书馆、养老设施、残疾人康复服务设施等城市基本公共服务设施进行评估，划分各类设施的模范社区、基准社区、覆盖不足社区、压力承载社区、待发展社区，并提取典型社区进行分析评估。本研究推进了“城市人”理论在具体实践中的应用，系统性地构建了城市基本公共服务设施的评估逻辑架构。

关键词：“城市人”理论；基本公共服务设施；评估方法；武汉市

1 引言

城市基本公共服务设施的均等化供给与公平、公正使用，在当下国际、国内社会已形成广泛共识：联合国《2030年可持续发展议程》中提出“确保人人获得适当、安全和负担得起的基本服务”，“人居三”大会发布的《新城市议程》阐述了“以人为中心、使人人平等享有社会基础设施及基本服务”的原则及承诺；党的十九大报告提出到2035年我国“基本公共服务均等化基本实现”的目标，《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》要求“加强规划布局和用地保障，综合服务半径、服务人口、资源承载能力等因素，对城乡公共服务设施进行统筹布局”；建设“人人享有、公平公正”的城市基本公共服务设施是我国城市规划迈向“以人为本”道路的关键环节。同时，在当前中国规划体系重构的重要阶段，“建立健全全国土地空间规划动态监测评估预警和实施监管机制”①已经成为规划体系当中的核心环节之一；空间规划改革中的前置评价(“两大评价”、经济社会评价等)受到高度重视，公共服务设施规划作为“空间规划”的重要组成部分以及必要的“专项规划”内容，须在规划编制和实施的法定程序中引入逻辑清晰、体系完整、指导性强的评估机制，在对现有城市基本公共服务设施精准化评估的基础上完成规划工作。

当前，对城市基本公共服务设施评估的研究聚焦于“空间分布的公平性和可达性以及服务绩效和居民满意度”[1]，评估测度方法聚焦于“物理可达性和时空可达性”[2]，主要分为“客观建设评测和主观使用评价两个方面”[3]：客观评价主要通过密度分析[4-5]、聚类分析、可达性分析[6]等进行评价，主观评价主要通过满意度调查与测度[7]、使用频率及步行容忍时间[8]等进行评价；研究对象包括整体公共服务设施、部分设施和单个设施[9]；研究数据来源主要为统计年鉴、规划成果等公开文本数据源、居民访谈问卷、POI数据；评估分析单元为作为行政单位的城市、辖区、街道、社区，倡导布局均等化、满足日常生活服务需求。整体来看，该领域的研究和实践逻辑从“目标导向”的“制定原则(均等、公平等)、提出问题(‘主观+客观’描述)、分析问题(‘定性+定量’方法)、解决问题(‘政策+规范’规划)”，向“问题导向”的“辨认人居环境与居民之间的张力所在、制定目标、设计方案、选择方案、实施方案、监测反馈、务求舒缓张力和提升享受”[10]过渡，“以人为本”的规划理念不断深入。但是，针对城市基本公共服务设施的评估体系受制于各类影响因素，在供给层面，不仅涉及空间布局、服务范围等物理因素，也有相应设施所在行业的分级分类、规模大小、管理机制等内在要求，更与设施本身的建设水平、服务质量有极大关系；若再考虑到居民对设施个性化、多样化的需求，那么期望在一套方法体系下精准评估城市基本公共服务设施服务水平就要面对大量主客观因素，由此导致相关研究结果呈现较强的“多视角”、“多维度”的特点，而实际上，能够横向比较、具备较强普适性的评估体系最终要回归到空间本身[11]。

因此，本文从“城市人”理论视角出发，以武汉市中心城区为实例，结合设施大数据挖掘进行实证研究，尝试构建一套既能在整体上展现设施空间布局的均等性，又能在具体社区单元中细化表达设施服务水平差异性的评估体系，该体系立足于空间与人的本质特征，具有数据成本低、方法简单易行、结果具有实践意义的特点，并能够在不同城市间进行横向比较，从理论演绎、方法构建、实证研究等多个方向推进了公共服务设施评估体系的完善。

2 理论构建

2.1 理论基础

“城市人”理论作为一套以“以人为本”为内核的城市分析元理论，聚焦于“追求最大空间接触机会的人”[10]，基本公共服务设施作为典型的空间接触机会，其布局(点)、规模(量)、服务质量(质)应能够满足人的物性与理性需求，物性聚焦于以人的“尺度”去追求和衡量空间接触机会，理性则强调追求机会的合理性，包含了人能够意识到自存和共存需平衡。因此，评估公共服务设施着重于三个方面：获取距离是否可达并均等，承载压力是否合理并均衡，服务品质是否优质并均享——可达(点)、合理(量)、优质(质)衡量标准在于人的正常物性，是效率的考量；而均等、均衡、均享则是体现“自存与共存的平衡”的共通理性，是公平的考量。

2.2 构建原则

“城市人”自由追求优质空间接触机会，与人居空间相互影响并相互选择，人作为自由流动的空间接触机会追求者，既有其正常理性与共通物性，同时也因人居环境的变化会调整自己的行为选择，看似表象（行为）复杂而难以把握，本质（需求）却简单而清晰——即居民能否按照正常理性与共通物性获取基本公共服务，具体表现为以下评估原则：

(1)区域全覆盖与就近原则——一个拥有正常理性与共通物性的人在社会生活中必然以最小气力(距离最近)追求医疗、教育、养老等多种基本公共服务，因此在评估公共服务设施可达性时，以各个设施点为中心构建的可达服务区应全域覆盖(类似克里斯塔勒“中心地理论”假设的六边形“市场区”)，在此“理想服务区”内，居民会就近选择相应的基础服务设施。

(2)匹配均衡原则——“城市人”理论强调理性的人追求自存与共存的平衡，即均衡的供需匹配关系；公共服务具有公益性，公共资源具备稀缺性，公共服务的投入与产出、公共资源的分配与效益不能简单以经济效益衡量；在追求均等、优质的基本公共服务设施点、量配置时，既需满足服务区内的居民需求，也要控制公共资源分配的合理、公平，兼顾效率与公平。

(3)区域流通原则——公共服务设施体系需建立起相对独立、稳定的供需匹配关系，否则就会因区域间的联通特点而破坏整个体系的供需匹配关系(图1)。如图1所示，当A设施服务区发生了供需不匹配的状况，“城市人”追求最大空间接触机会的选择会使压力传导至B服务区，导致B服务区的设施承载负荷超出其能力，需求压力会继续传导至C、D服务区；造成这种不均等性的根本原因在于A服务区的供需不匹配，却在区域间体现出A、B、C、D四个服务区的供需不匹配；若此时仅仅提升B(或C、D)服务区的供给，会导致周边服务区的压力进一步扩大，继而影响整体供需平衡与服务质量。这种“动态不均衡”在纯商业竞争环境下可能会带来优胜劣汰，但在公共服务设施强调公平、均等优先的原则下，会造成公共资源的浪费和基本服务保障的不平衡。

图1 区域流通的供需匹配关系

Fig.1 Matching relationship between supply and demand in regional circulation

资料来源：本文图表均为笔者绘制。

2.3 评估框架

基于上述理论和原则，“城市人”视角下的公共服务设施评估方法体系主体为“城市人——居民”与“空间接触机会——公共服务设施”，核心逻辑是平衡空间接触机会的供给与居民的需求，兼顾“效率”与“公平”的价值导向，从基本公共服务设施“点”、“量”、“质”的供需匹配出发，聚焦于可达性和承载力，构建起由“区域全覆盖与就近原则”、“匹配均衡原则”、“区域流通原则”构成的公共服务设施评估原则(图2)。

图2 评估框架构建

Fig.2 Construction of evaluation framework

3 实证研究

《国家新型城镇化综合试点总体实施方案》、《武汉市城市总体规划(2019—2030)》、《武汉市2049远景发展战略规划》等均对武汉市基本公共服务设施提出全覆盖、均等化、品质提升等要求，而开展客观、系统的基本公共服务设施评估是实现目标的必要前提。本文以武汉市中心城区作为研究对象，基于“城市人”理论对基本公共服务设施评估方法进行实证研究，旨在通过该方法评估武汉市中心城区基本公共服务设施体系的分布特征、供给效果和均等化程度，期望形成一套客观、清晰、易行的评估方法，供其他城市的评估实践参考与借鉴。

3.1 第一步：确定评估对象与获取基础数据

3.1.1 确立核心评估要素

中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于建立健全基本公共服务标准体系的指导意见》(2018年)提出了涵盖“公共教育、劳动就业创业、社会保险、医疗卫生、社会服务、住房保障、公共文化体育、优抚安置、残疾人服务”九个领域的国家基本公共服务质量要求，其中与城市基本公共服务设施密切相关的有：基本公共教育服务设施、基本医疗卫生服务设施、基本社会服务设施、基本公共文化体育服务设施、残疾人基本公共服务设施，考虑到评估体系与规划实施的对接，选取幼儿园、小学、养老院、社区卫生服务中心、医院、图书馆、残疾人康复服务中心作为评估的核心要素。

3.1.2 设施及空间数据的提取与定位

设施数据包括武汉市中心城区小学、幼儿园、基础医疗设施(以下简称医疗设施)、养老设施、图书馆、残疾人康复服务设施的POI数据(来源于2018年1月的百度地图开放API所获取的POI数据)，共获取数据3425条，经过去重、筛选及空间裁剪，保留了有效数据2564条，其中：幼儿园(包括公立与私营幼儿园)数据1048条，小学数据299条，医疗设施(包括社区卫生服务中心、私营与公立的全科诊所、大型医院)数据836条，图书馆数据147条，养老设施(包括私营与公立的养老院、养老公寓)数据197条，残疾人康复服务设施(包含残疾人康复、服务设施)数据37条；空间数据包括武汉市主城区边界数据、水域分布地理空间数据、道路网数据、人口公里网格数据以及根据《武汉市中心城区社区布点规划》构建的社区边界数据(图3)。

图3 武汉市中心城区基本公共服务设施POI空间分布

Fig.3 POI Map of spatial distribution of basic public service facilities in central city of Wuhan

3.2 第二步：服务区初构与预评估

3.2.1 服务区初构

依据原则一，基本公共服务设施被“绝对需求”，引导构建全覆盖型的基本公共服务设施服务区。由于“泰森多边形”在空间剖分上的等分性特征，常被运用于邻接关系及可达性的分析研究当中，本文利用“泰森多边形”内的任何位置离该多边形的样点(设施点)距离最近的属性，划分武汉市中心城区内各类基本公共服务设施的服务网格(图4)。

图4 武汉市中心城区基本公共服务设施服务区构建

Fig.4 Construction of basic public service facilities service zone in central city of Wuhan

3.2.2 预评估

(1)可达性评估。根据构建的服务区计算各类设施覆盖范围的均值，求解各服务区中最远距离的居民到达设施步行所需的时间。以人的步行速度4km/h为基准，将服务区评价为舒适(0～15min)、一般(16～30min)、较不舒适(31～45min)和不舒适(45min以上)，评价其服务范围的可达性(图5)。

图5 武汉市中心城区基本公共服务设施可达性评估结果

Fig.5 Accessibility evaluation of basic public service facilities in central city of Wuhan

(2)负载程度评估。结合人口公里网格数据，针对小学、幼儿园、医疗设施、养老设施、图书馆、残疾人康复服务设施所形成的服务网格，将人口进行叠加分析，计算出每网格(设施)所负载的人口，计算每一类设施的服务压力和均等化程度。本文选取自然间断分级法②对各类设施承载人口进行可视化，将设施承载人口的负载情况评定为负载极低、负载一般、负载较高和负载极高4个水平(图6)。

图6 武汉市中心城区基本公共服务设施承载力评估结果

Fig.6 Assessment of carrying capacity of basic public service facilities in central city of Wuhan

(3)预评估结果。为深入比较不同公共服务设施之间服务区的可达性，对服务区整体的服务面积与服务人口均值、标准差、变异系数、舒适性、负载程度进行计算(表1)，服务面积均值代表了该设施服务区的总体面积水平与可达性，服务人口均值代表了该设施的总体承载压力，变异系数为“标准差/服务面积均值”，是去除了量纲用于比较不同数据的离散程度，即公共服务设施的均等化程度。

表1 武汉市中心城区基本公共服务设施评估结果

Tab.1 Evaluation results of basic public service facilities in central city of Wuhan

预评估整体结果显示，武汉市教育设施及医疗设施的服务可达性较好，图书馆、养老设施、残疾人康复服务设施的服务可达性较差。各类设施的预评估结果为：(1)幼儿园、医疗设施离散程度较大，但其服务区面积较小，且绝大多数服务区在15min舒适空间内，是可达均等、压力较小、服务较好的设施；(2)小学离散程度较小，服务区也相对较小，是可达均等、压力较小、服务较好的设施；(3)图书馆离散程度中等，服务区面积在一般区间，说明居民获取图书馆服务所要耗费的出行成本较高，且虽然相对其自身而言负载一般，但是与其他设施横向比较负载较高，显示了武汉市图书馆设施整体水平较低；(4)养老设施的可达离散程度最大，人口负载均值一般，尽管其均值体现在可达舒适、负载一般的区间，但较好服务区均集中在旧城区，中心区外围及新区存在设施布点建设滞后、均等性差的问题；(5)残疾人康复服务设施服务水平最差，整体处于一般水平，残疾人难以便捷到达设施，可达性较差，人口负载压力也较大。

3.3 第三步：面向社区的服务区构建与公共服务设施评估

行政边界是我国公共服务设施配置和管理的重要因素，上述“理想服务区”下的可达性边界难以与实际作为城市公共服务设施配套及管理单元的社区边界相对应，因此必须将以“理想服务区”为单元的设施评估结果转换为以社区为单元的设施评估结果，具体可分为“分解”与“重组”两个步骤(图7)。

图7 武汉市中心城区基本公共服务设施预评估结果的分解与重组

Fig.7 Decomposition and reorganization of pre-evaluation results of basic public service facilities in central city of Wuhan

(1)分解：将服务区可达性和承载力的预评估结果分别转化在空间上100m×100m的栅格中，栅格继承服务区面积及其承载人口的原始数据，每一栅格代表在此1hm2范围内居民享有的基本公共服务设施的服务区面积和承载力。

(2)重组：以武汉市城市社区规划中的社区边界对空间预评估结果进行重构，依据《武汉市中心城区社区布点规划(2012—2020年)》所划定的城市社区范围，分析计算每一社区带有服务区面积和人口负载数据栅格的加权平均值，体现在该社区内部居民享有的公共服务设施的服务区范围和负载人口。

基于社区的评估结果延续了设施视角下的评估结果(图8、图9)，保证了社区为单元的评估结果的实践性和准确性，使得评估结果更加直观，且具有辨识性，也为构建基于社区评估结果的空间引导策略打下基础。

图8 武汉市中心城区社区享有的服务设施可达性评估结果

Fig.8 Assessment of accessibility of service facilities to communities in central city of Wuhan

图9 武汉市中心城区社区享有的服务设施人口负载评估结果

Fig.9 Population load assessment of service facilities enjoyed by communities in central city of Wuhan

3.4 第四步：社区公共服务设施评估等级划分

基于上述评估，叠加可达性评估与负载评估结果，将武汉市基本公共服务设施的社区空间划分为5类(图10)：(1)模范社区，各类设施可达性评估与人口负载评估均不低于“一般”且有一项评估高于“一般”的社区；(2)基准社区，各类设施可达性评估与人口负载评估均为“一般”的社区；(3)覆盖不足社区，各类设施可达性评估低于“一般”、人口负载评估高于或等于“一般”的社区；(4)压力承载社区，各类设施可达性评估高于或等于“一般”、人口负载评估低于“一般”的社区；(5)待发展社区，各类设施可达性评估与人口负载评估均低于“一般”的社区。

图10 武汉市中心城区社区公共服务设施评估等级划分

Fig.10 Classification of evaluation level of community public service facilities in central city of Wuhan

基于社区单元的基本公共服务设施评估结果，可进一步深化和细化预评估的结果。武汉市中心城区的评估结果显示：(1)幼儿园和小学在各类基本公共服务设施中综合评价较高，但部分处于中心区边缘地区的社区存在较高的人口负载压力；(2)医院的综合评价较高，但在中心区边缘地区和沿江、沿湖部分地区存在较高的人口负载压力；(3)图书馆和养老设施存在较明显的差异情况：在汉口旧城区、武昌及洪山等大学聚集的区域具有良好的图书馆服务水平，但在中心区边缘地区和汉阳沿江地区图书馆服务水平普遍较差；养老设施在城市旧城区拥有较高的服务水平，但在三大产业集聚地区即光谷片区、武汉经济技术开发区片区和青山片区，服务水平较差；(4)残疾人康复服务设施的整体服务水平较差，仅城市中心区有较好的服务水平，其他地区普遍存在缺乏设施布点和服务压力过大的情况。

3.5 第五步：典型社区选取与评估

提取典型人居空间中设施和空间布局的“典型”模式，是“城市人”理论视角下将“理性”与“现实”结合的重要方法，即在“自存/共存”的理性价值导向下，充分选取现实空间当中满足(趋于)理性的典型案例，作为实践参考和规划引导的样板。基于上述评估结果，模范社区与基准社区符合基本公共服务设施布局均等化的原则，具有较高的服务水平和较强的典型示范效应(图11、图12)。

图11 武汉市中心城区模范社区案例

Fig.11 Model community case in central city of Wuhan

图12 武汉市中心城区基准社区案例

Fig.12 Benchmark community case in central city of Wuhan

对于模范社区与基准社区，6类基本公共服务设施可达范围已基本完成15min全覆盖，部分设施达到了10min甚至5min全覆盖，压力承载较小(表2)；但大部分模范社区和基准社区位于武汉市人口密度较大、发展速率较快的中心区域，未来应实行人口动态监测，适量提升设施点、量供应，使各个服务区能够均衡提供基本公共服务。覆盖不足社区的问题主要是可达性不匹配，应以模范社区和基准社区为标准，增加公共服务设施点的布设，并构建舒适可达的空间氛围。压力承载社区的问题主要是承载力不匹配，需要具体考量公共服务设施的供需关系，以模范社区和基准社区为参照，有针对性地增加设施的供应量。

表2 武汉市中心城区模范社区和基准社区示范值

Tab.2 Demonstration value of model community and benchmark community in central city of Wuhan

4 结语

评估作为社区生活圈规划、公共服务设施规划等多项工作前期必不可少的基础性工作，其中的可达性评估能够引导确定生活圈的合理规模、密度，构建人性化空间形式；承载能力评估能够指导制定公共服务设施合理的配置标准、优化规划布局、提升服务质量，推进社区管理的创新优化，是实现“以人为本”的合理规划的现实保障。本文在“城市人”理论视角下，以“以人为本”作为根本价值导向，以更易获取、异质性不强的数据形式与更直观的评估方法，提出了面向社区的计算可达程度、求解服务压力、提取空间典型的城市基本公共服务设施评估方法，旨在把握规划方向，提供科学依据，要点体现于：

(1)找准公共服务设施评估的基本逻辑关系，构建面向均等化的可达服务区与压力承载评估体系，理论层面紧扣人与设施的本质特征，实践层面具备一定的普适性、灵活性、可操作性与准确性，宏观的城市公共服务设施评估辅以微观的典型社区提取与评估，很大程度上可适应当下各城市公共服务设施统计数据口径与管理策略，有益于不同设施、城市之间的横向比较，便于推进空间规划体系下宏观的、区域联动的战略布局与微观的、全过程的规划管理；

(2)将理论方法与不断进步的技术方法在逻辑上紧密衔接，重点把握基本价值取向与逻辑关系，在方法层面可结合大数据平台及GIS手段的不断进步，运用更精细的人口动态数据和公共服务设施的容量、点位动态数据，实现对城市公共服务设施全方位的动态监测与全面评估，推动以人为本的城市公共服务设施规划与建设工作。另外，本研究重在框架构建，在数据完整度、评估深度层面还有进一步完善的空间，评估因子也可进一步深入，如设施承载评估中就可以加入设施规模、日服务人次等数据进一步完善评估结果，在典型社区提取中，也可加强调研完善对“质”的评估，使体系更加完善。

( 感谢梁鹤年先生在本文撰写过程中的悉心指导！)

注释

①  《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，2019年5月28日。

②  自然间断基于数据中固有的自然分组，通过对分类间隔加以识别，可对相似值进行最恰当的分组，并可使各个类之间的差异最大化；要素将被划分为多个类，对于这些类，会在数据值差异相对较大的位置处设置其边界。

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STUDY ON EVALUATION METHOD OF SPATIAL EQUALIZATION OF BASIC PUBLIC SERVICE FACILITIES FROM THE PERSPECTIVE OF HOMO-URBANICUS: TAKING WUHAN AS AN EXAMPLE

ABSTRACT：On the basis of the “Homo-Urbanicus” theory, this paper proposes that the evaluation on the layout of basic public service facilities should be based on “equal accessibility, reasonable and balanced carrying pressure, and equal access to high-quality service”, with the regional full coverage and proximity, matching equilibrium, and regional circulation as the three basic evaluation principles. It constructs an evaluation method based on the five steps including “determining evaluation objects and obtaining basic data, preliminary structure and pre-evaluation of service areas, community-oriented service area construction and evaluation of public service facilities, classification of evaluation grade of community public service facilities, and selection of typical communities”. Taking Wuhan as an example, this paper evaluates six types of facilities, which are primary schools, kindergartens, basic medical care, libraries, services for the elderly, and services for the disabled. Five types of typical communities, namely “model community”, “benchmark community”, “inadequate coverage community”, “pressure-bearing community” and “developing community”, are classified under the principle of spatial equalization. It promotes the application of “Homo-Urbanicus” theory at the level of concrete practice, and systematically constructs the logical framework of urban basic public service facilities evaluation.

KEYWORDS：Homo-Urbanicus theory; basic public service facilities; evaluation method; Wuhan

作者简介：

魏 伟，男，博士，武汉大学城市设计学院副院长、教授、博士生导师，武汉大学中国发展战略与规划研究院副院长，中国城市规划学会青年工作委员会委员。

洪梦谣，女，武汉大学城市设计学院城乡规划专业博士研究生。

周 婕，女，博士，武汉大学城市设计学院教授、博士生导师，中国城市规划学会理事。

夏俊楠，男，武汉大学城市设计学院城乡规划专业博士研究生。