党的十九大报告深刻阐述“贯彻新发展理念，建设现代化经济体系”，强调的重点之一就是“实施区域协调发展战略”。区域协调发展是我国长期以来指导地区经济发展的基本方针，是新时代影响人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间矛盾的重要因素，也是2020年决胜全面建成小康社会、2035年基本实现社会主义现代化、本世纪中叶建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国进程中坚持不懈的奋斗任务。我们要按照党的十九大报告提出的明确要求，深入实施区域协调发展战略，加快缩小城乡区域发展差距。
我国城乡区域发展取得的进展成效
党的十九大报告在关于“过去五年的工作和历史性变革”的中，主要从三个方面论述和肯定了我国城乡区域发展取得的进展成效。
一是“城镇化率年均提高一点二个百分点，八千多万农业转移人口成为城镇居民”。2014年3月，中共中央、国务院发布《国家新型城镇化规划（2014-2020）》，把有序推进农业转移人口市民化作为重要工作，并从健全落户制度和政策、共享基本公共服务、建立合理成本分担机制等方面明确了任务。党的十八届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中，提出了户籍人口城镇化率加快提高的目标，推进以人为核心的新型城镇化。“十三五”规划纲要进一步明确从深化户籍制度改革、实施居住证制度、健全促进农业转移人口市民化的机制三个方面加快农业转移人口市民化。从过去五年的城镇化发展实践看，农业转移人口市民化步伐不断加快，户籍城镇化率明显提高，以人为核心的新型城镇化的质量和效益逐步改善。
二是“区域发展协调性增强，"一带一路"建设、京津冀协同发展、长江经济带发展成效显著”。区域发展的协调性增强主要表现为持续推进“西部开发、东北振兴、中部崛起、东部率先”四大地区发展战略，四大地区间发展差距得到有效控制。“一带一路”建设方面，发布《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，推动设立丝路基金，成功举办“一带一路”国际合作高峰论坛，我国与“一带一路”沿线国家的进出口贸易、双向投资保持稳步增长，“一带一路”倡议成为我国全面提升开放型经济水平、构建新型国际关系和打造人类命运共同体的重要支撑。京津冀协同发展方面，以疏解首都非核心功能为抓手，明确在交通互联、生态环保、产业转移三个重点领域率先协同，北京城市副中心建设加快推进，雄安新区规划编制、政策设计等前期工作稳步组织，一批重大工程建设项目加快落地。长江经济带建设方面，相继印发《长江经济带发展规划纲要》、《长江经济带生态环境保护规划》，强化共抓大保护、不搞大开发的责任要求，加快建立沿江省市间合理高效的协商合作机制，沿江岸线保护、河道疏浚、内河航运、城镇布局等重点领域加快建设，沿江省市的经济增长速度明显加快，对于全国的支撑带动作用不断增强。
三是“生态文明制度体系加快形成，主体功能区制度逐步健全，国家公园体制试点积极推进”。生态文明制度建设方面，中共中央、国务院印发了《生态文明体制改革总体方案》，自然资源资产产权制度改革有序推进，资源有偿使用和生态补偿制度稳步探索，环境治理体系改革力度加大，空间规划体系改革试点全面启动，生态文明绩效评价考核和责任追究制度基本建立。主体功能区建设方面，持续实施《全国主体功能区规划》，确立数十个地市、县区、生态功能区作为试点示范，审议通过了《关于完善主体功能区战略和制度的若干意见》等重要文件，主体功能区的理念日益深入人心，相应的体制机制建设逐步探索和配套。国家公园体制建设方面，以三江源作为我国首个国家公园体制试点，相继在东、中、西、东北四大地区分别启动了国家公园体制试点，印发《建立国家公园体制总体方案》，明确提出到2020年，整合设立一批国家公园，国家公园总体布局初步形成。
进一步解决缩小城乡区域发展差距问题
党的十九大报告在谈到我国面临的困难和挑战时，指出“城乡区域发展和收入分配差距依然较大”；在规划从2020年到2035年基本实现社会主义现代化目标时，明确提出实现“城乡区域发展差距和居民生活水平差距显著缩小”。可见，无论从问题导向还是目标导向来看，城乡区域发展差距都将成为我国社会主义现代化建设中一个绕不过去的重大问题。
城乡发展差距总体上得到有效控制，但不同地区和省域间的差别较大。改革开放以来，我国城乡发展差距经历了一个先扩大后逐步缩小的过程，总的来看，目前我国城乡发展差距仍然较大，这和我国工业化和城镇化所处的发展阶段相关。进入新世纪以来，我国分别从城和乡两个方面制定一系列战略、规划和政策，有力扭转城乡差距扩大的势头。从城的角度，先后出台新型城镇化规划、召开中央城市工作会议，着力增强城市对于乡村的辐射带动功能。从乡的角度，相继提出加强“三农”、建设特色小镇等重大举措，不断提升乡村的基本公共服务水平和要素集聚功能。我国的城乡发展差距在不同地区间的分布非常不均衡，东部沿海发达地区的城乡差距已经明显缩小，城乡一体化发展格局基本形成；但是落后的中西部地区的城乡差距依然较大，有些省份的城乡差距仍然在扩大，而中西部地区是我国农村贫困人口最集中的区域，这对今后全国的城乡差距缩小带来很大挑战。
区域发展差距总体上表现为区域协调性有所增强，但呈现出新的变化和特点。新世纪以来相继实施西部开发、东北振兴、中部崛起战略，中西部地区的增长速度明显加快，地区差距在速度上扩大的势头得到控制，但是由于中西部地区基数较小、市场化水平和产业竞争力相对较低，地区差距在总量上仍然不断扩大。当前我国的区域发展差距出现新的变化，东西差距更多体现在东西农村地区的差距扩大，而东西城市地区的差距明显缩小；不仅表现为传统的沿海与内陆地区的差距，还表现为省域内中心与外围、城市群或都市圈与周边地区的差距等。这些新的趋势和特征迫切要求采取更具针对性的对策措施加以解决。
瞄准短板 聚焦关键 精准发力
党的十九大报告明确提出实施区域协调发展战略，这既是对原有区域发展战略的丰富完善，也是对长期以来坚持区域协调发展的全面提升。
将加大对老少边穷等短板区域的扶持摆在重要位置。党的十九大报告明确提出加大力度支持革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区加快发展，这表明弱势地区的发展成为影响区域协调发展的关键短板。要坚定不移实施精准脱贫，确保全面建成小康社会之际解决区域性整体贫困，不断增强落后地区的自我发展能力；拓展灵活多样的资金、项目、技术、智力等扶持方式，创新政府部门、企业、社会组织等多元化主体对口帮扶的模式；建立规范稳定的转移支付、扶持协作机制；吸引更多的人才投身开发建设。
优化调整东、中、西、东北四大地区发展战略的重点任务。党的十九大报告对四大地区发展战略重点做出了明确论述，要求“强化举措推进西部大开发形成新格局，深化改革加快东北等老工业基地振兴，发挥优势推动中部地区崛起，创新引领率先实现东部地区优化发展”。西部开发要紧抓贫困地区脱贫这一历史机遇，继续巩固基础设施建设和生态环境保护，着力加强特色优势产业发展和提升内生发展能力，稳步提高基本公共服务均等化水平，确保同步实现全面建成小康社会进而开启现代化建设进程。东北振兴要针对体制性和结构性矛盾加大改革力度，围绕人才流失多等突出问题重点突破，促进政府职能、营商环境、思想观念的转变和市场化水平的提升。中部崛起要强化区位交通优势，加快承接东部产业转移和拓展西部市场，重点培育特色优势产业集群，增强中心城市和重点城市群的集聚功能，促进形成要素顺畅流动和资源高效配置的格局。东部率先要强化作为改革开放创新领头羊的使命担当，推动产业转型升级和创新驱动发展。
强化城市群在推进新型城镇化中的主体地位。党的十九大报告提出以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，表明城市群不仅在形态上，而且在规划、建设等各方面都将在推进新型城镇化进程中占有主体地位，明确了未来我国新型城镇化的模式、路径和重点。要优化提升东部发达地区城市群，加强城市间分工协同，引导超大特大城市功能合理疏解；培育发展中西部城市群，促进集中集聚集约化发展，强化中心城市辐射带动功能，积极承接东部产业转移和吸纳返乡农民工，加快建设成为人口就地城镇化的主要载体；以城市群为抓手促进大中小城市协调发展，合理控制超大特大城市规模，加快培育新生中小城市，推进特色小镇多样化建设；理性引导城市群的规划和建设，避免贪大贪多贪快，加强城市群治理机制的创新，建立城市群发展的监测、评估指标和方法，促进城市群健康有序发展。
突出国家重大区域发展战略的引领带动作用。党的十九大报告提出“以疏解北京非首都功能为"牛鼻子"推动京津冀协同发展，高起点规划、高标准建设雄安新区。以共抓大保护、不搞大开发为导向推动长江经济带发展”。这表明以京津冀协同发展、长江经济带发展等为主的国家重大区域发展战略对于推动我国区域协调发展意义重大。要以雄安新区的规划、开发和建设作为重大历史性机遇，带动北京非首都功能疏解，促进京津冀形成交通互联、生态共治、产业关联的分工协作格局，探索人口和经济密集区域优化开发新模式。发挥长江经济带联通东中西部地区的独特优势，加快沿江基础设施建设和生态环境保护，优化沿江城镇、人口和产业空间布局，强化重点城市群的集聚辐射功能，建设成为促进东中西区域协调发展的重要支撑带。加强“一带一路”建设与国家重大区域战略统筹对接，明确不同区域对接“一带一路”的重点方向，统筹布局安排，促进形成重点区域内外开放的良性互动。
全面推进主体功能区配套政策完善和市县层面落地。党的十九大报告明确提出“构建国土空间开发保护制度，完善主体功能区配套政策”，“形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式”。对于我国国土面积大、人口分布广、资源环境禀赋差异性强的基本国情，主体功能区成为建设生态文明和美丽中国的重要支撑和保障。要继续推进主体功能区建设试点示范，总结经验教训及时推广完善，支持形成主体功能区建设的多样化模式和路径。加强不同部门和地区间统筹协调，加快建立政策沟通和评估机制，促进形成政策合力，确保政策实施的有效可行，为主体功能区市县层面有效落地提供有力支撑。
（作者高国力系中国宏观经济研究院科研管理部主任、研究员 来源：经济日报）
