开启全面建设社会主义现代化国家新征程的宏伟蓝图
国家发展和改革委员会
“十四五”时期是我国开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年。2021年2月26日召开的中共中央政治局会议强调，在党的领导下，发挥好中国特色社会主义制度优势，科学编制实施“十四五”规划和2035年远景目标纲要，对于巩固拓展全面建成小康社会和脱贫攻坚成果，开启全面建设社会主义现代化国家新征程具有重大意义。党的十九届五中全会审议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（以下简称《建议》），为编制规划纲要指明了方向、提供了遵循。按照党中央、国务院决策部署，国家发展改革委组织编制的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要（草案）》（以下简称《纲要》），已经十三届全国人大四次会议审查批准。今后五年，必须围绕准确把握新发展阶段、深入贯彻新发展理念、加快构建新发展格局，切实把《纲要》落到实处。
一、深刻认识“十四五”规划在我国发展进程中的重大意义
《纲要》主要阐明国家战略意图、明确政府工作重点、引导规范市场主体行为，是我国开启全面建设社会主义现代化国家新征程的宏伟蓝图。《纲要》分三个板块，共19篇、65章、192节，涉及经济社会发展方方面面，内容丰富、意义深远。
《纲要》是党的主张转化为国家意志的重要途径。习近平总书记强调，编制和实施国民经济和社会发展五年规划，是我们党治国理政的重要方式。党中央全会通过五年规划建议、国务院组织编制规划纲要草案、提请全国人大审查批准后组织实施，已成为规范化的工作程序。党中央重大决策部署通过这一程序，转化成为具有法律效力的政策文件在全国实施。从“一五”计划到“十三五”规划，通过一个个规划的分步实施、接力推进、滚动落实，一以贯之地朝着既定的战略目标前进，我国在“一穷二白”的基础上迅速建立了比较完整的工业体系和国民经济体系，人民生活实现了由解决温饱到总体小康再到全面小康的历史性跨越，创造了世所罕见的经济快速发展和社会长期稳定“两大奇迹”，充分彰显了中国共产党领导和中国特色社会主义制度的显著优势。《纲要》作为第14个五年规划，严格遵循党的十九届五中全会《建议》确定的总体方向和重点任务，并从思路、布局、目标、举措上进一步细化具体化，是全面建设社会主义现代化国家新征程第一个五年的路线图，确保党中央战略安排能贯彻落实到经济社会发展各领域、各环节、全过程。
《纲要》是新发展阶段政府更好履职尽责的重要依据。发挥国家发展规划的战略导向作用，是创新和完善宏观调控的重要内容，是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求。国家发展规划集中体现了国家战略意图和中长期发展目标，具有引导公共资源配置方向、规范市场主体行为的功能，发挥着平衡各方面关系、避免宏观失衡、引导和稳定预期的作用。国家发展规划经全国人大审查批准后，必须依法依规组织实施，这也是对政府行为的规范和约束。落实好《纲要》，必须推动有效市场和有为政府更好结合。一方面，《纲要》确定的约束性指标、重大工程项目和公共服务、生态环保、安全保障等领域任务，需要政府合理配置公共资源、引导社会资源，也需要市场主体积极参与、形成合力；另一方面，《纲要》提出的预期性指标和行业发展、结构调整等领域任务，主要依靠发挥市场主体作用实现，也需要政府创造良好的政策环境、体制环境和法治环境，引导各方面立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，努力推动高质量发展。
《纲要》是全国各族人民奋进新征程的共同行动纲领。规划编制过程，既是一个发扬民主、汇集众智、反映民意的过程，也是一个统一思想、科学决策、凝聚共识的过程。《纲要》编制坚持深化研究和深入调研相结合、顶层设计和问计于民相统一，汇集了全党全国各族人民的智慧，实现了国家战略意图和人民共同意愿的统一。面对错综复杂的国际环境带来的新矛盾新挑战，我国社会主要矛盾变化带来的新特征新要求，《纲要》坚持全球眼光、战略思维，统筹兼顾、精准施策，是积极主动应对世界百年未有之大变局的系统部署，是精准有效破解发展中突出矛盾问题的解决方案。当前，我国社会主义现代化建设已进入新发展阶段，《纲要》站在新的起点上谋划部署“十四五”时期经济社会发展，将开启新征程、续写新辉煌，推动中华民族伟大复兴向前迈出新的一大步。
二、准确把握“十四五”时期的指导方针和主要目标
《纲要》紧扣党中央《建议》精神，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，突出体现立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局的核心要义，突出体现做好“两个一百年”奋斗目标的有机衔接，明确提出了指导思想、遵循原则和战略导向，共同构成了“十四五”时期经济社会发展的指导方针；在此基础上，实化量化具体化目标表述，并设置了主要指标。上述内容逻辑环环相扣、工作部署层层递进，在《纲要》实施过程中务必全面、系统、准确理解和把握。
《纲要》提出的指导方针进一步明确了“十四五”时期经济社会发展的大政方略。为推动“十四五”时期高质量发展，更好地体现“三个新”的核心要义，指导思想突出强调了一系列新要求。一是要坚定不移贯彻新发展理念。新发展理念是一个系统的理论体系，回答了新发展阶段的发展目的、动力、方式、路径等一系列理论和实践问题，必须把新发展理念贯穿发展全过程和各领域。二是要坚持以推动高质量发展为主题，以深化供给侧结构性改革为主线。当前，我国发展中的矛盾和问题集中体现在发展质量上，必须把高质量发展的要求贯穿到经济、社会、文化、生态文明等各领域。持续深化供给侧结构性改革，着力提高供给体系质量，促进供需高水平动态均衡。三是要坚持以改革创新为根本动力。改革开放和创新驱动是推动高质量发展、建设现代化经济体系的两个轮子，必须坚持用改革创新的办法，破解发展难题，应对外部挑战，跨越常规性长期性关口。四是要以满足人民日益增长的美好生活需要为根本目的。这充分体现了以人民为中心的发展思想，必须坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，努力办好各种民生实事。五是要加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。这是党中央根据我国发展阶段、环境、条件变化，审时度势作出的重大决策，必须从统筹国内国际两个大局、办好发展安全两件大事的高度抓好各项工作落实，确保我国全面建设社会主义现代化国家新征程开好局、起好步。
为更好贯彻落实发展指导思想，《纲要》对标对表《建议》，再次强调了“十四五”时期经济社会发展必须遵循的“五大原则”，即坚持党的全面领导、坚持以人民为中心、坚持新发展理念、坚持深化改革开放、坚持系统观念。
在此基础上，《纲要》又专门设置战略导向一节，集中阐述了新发展阶段、新发展理念、新发展格局的相互关系，明确提出了“五个必须”，即必须坚持深化供给侧结构性改革，以创新驱动、高质量供给引领和创造新需求；必须建立扩大内需的有效制度，加快培育完整内需体系；必须坚定不移推进改革，破除制约经济循环的制度障碍；必须坚定不移扩大开放，依托国内经济循环体系形成对全球要素资源的强大引力场；必须强化国内大循环的主导作用，以国际循环提升国内大循环效率和水平，实现国内国际双循环互促共进。
《纲要》锚定2035年远景目标进一步细化了“十四五”时期经济社会发展的目标和指标。《纲要》按照《建议》对全面建设社会主义现代化国家的战略安排，从九个方面清晰描绘了2035年基本实现社会主义现代化的远景目标。同时，聚焦“十四五”阶段性任务，以及“六个新”的主要目标要求，从经济发展、改革开放、社会文明程度、生态文明建设、民生福祉、国家治理效能等方面，进一步细化实化了“十四五”时期经济社会发展的主要目标，并从经济发展、创新驱动、民生福祉、绿色生态、安全保障等5个方面，设置了20个主要指标。这些指标的设置，充分体现了新发展理念的要求，与高质量发展指标体系进行了充分对接。
《纲要》主要指标设置有许多创新。例如，经济增长目标以定性表述为主。将指标值设定为“保持在合理区间、各年度视情提出”，这是从推进现代化建设的全局和整体出发，充分把握“十四五”时期发展趋势和内外部环境作出的一次重大创新，既体现了不能简单以GDP增速论英雄的导向，也蕴含了使经济增速与潜在经济增长率保持一致的要求；同时，考虑到这五年内外部环境仍有较大不确定性，不框定具体的量化增速目标，有利于更积极、主动、从容地应对各类风险挑战，增强发展的灵活性，也有利于引导各方面把工作重点放在提高发展质量和效益上。又如，民生福祉类指标数量最多。20个主要指标中有7个是民生福祉类的、占比超过1/3，比重是历次五年规划中最高的，这些指标覆盖了收入、就业、教育、医疗、养老、托育等各民生领域，还有一个人均预期寿命的综合性指标，充分体现了以人民为中心的发展思想。再如，首次设置安全保障类指标。提出粮食综合生产能力达到6.5亿吨以上、能源综合生产能力达到46亿吨标准煤以上，充分体现了坚持底线思维、统筹发展和安全的要求。
三、扎实推进《纲要》确定的重点任务
《纲要》提出了17个方面的战略任务和重大举措，着力解决经济社会发展中面临的大事难事，兼顾“国家大事”与“关键小事”，体现了对新发展阶段、新发展理念、新发展格局的整体把握、系统贯彻和一体落实。要突出抓好以下方面重点任务。
坚持创新驱动发展，加快发展现代产业体系。创新是引领发展的第一动力，在我国现代化建设全局中居于核心地位。《纲要》将创新驱动作为首要任务，强调要把科技自立自强作为国家发展的战略支撑，协同推进科技创新、产业发展和数字化转型。加快建设科技强国，强化国家战略科技力量，健全社会主义市场经济条件下新型举国体制，提升企业技术创新能力，激发人才创新活力，完善科技创新体制机制，全面塑造发展新优势。巩固壮大实体经济根基，深入实施制造强国战略，推进产业基础高级化、产业链现代化，保持制造业比重基本稳定，推动战略性新兴产业创新发展，扩大服务业有效供给，加快发展现代产业体系。大力推动数字化发展，加强关键数字技术创新应用，协同推动数字产业化和产业数字化转型，加快数字社会建设步伐，提高数字政府建设水平，建设数字中国。
形成强大国内市场，构建新发展格局。构建新发展格局是事关全局的系统性、深层次变革，是塑造我国国际经济合作和竞争新优势的战略抉择。随着国内外发展环境发生深刻变化，必须把发展立足点放在国内，更多依靠国内市场实现经济发展。《纲要》提出，要坚持扩大内需这个战略基点，把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来。畅通国内大循环，顺应消费升级和产业升级需要，打造强大国内市场，贯通生产、分配、流通、消费各环节，持续扩大优质产品和服务供给，破除制约要素合理流动的堵点，有效破除地方保护、行业垄断和市场分割，形成需求牵引供给、供给创造需求的更高水平动态平衡。促进国内国际双循环，协同推进强大国内市场和贸易强国建设，推动进出口协同发展，完善内外贸一体化调控体系，促进进口来源多元化，优化出口商品质量和结构，提高国际双向投资水平，推进多双边投资合作机制建设，推动国内国际双循环相互促进，持续增强我国经济对全球要素资源的吸引力、在世界市场的竞争力。加快培育完整内需体系，深入实施扩大内需战略，加快完善合理引导消费、储蓄、投资的体制机制，提升传统消费，培育新型消费，发展服务消费，适当增加公共消费，增强消费对经济发展的基础性作用；加大投资补短板力度，推进既促消费惠民生又调结构增后劲的新型基础设施、新型城镇化、交通水利等重大工程建设，增强投资对优化供给结构的关键性作用。
全面推进乡村振兴，完善新型城镇化战略。农业农村是现代化进程中的最大短板，城镇化是最大的内需潜力所在。《纲要》提出，要全面实施乡村振兴战略，深入推进新型城镇化战略，推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系。坚持农业农村优先发展，深化农业供给侧结构性改革，严守18亿亩耕地红线，实施黑土地保护工程，实施乡村建设行动，实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。加快推动农业转移人口全面融入城市，坚持存量优先、带动增量，统筹推进户籍制度改革和城镇基本公共服务常住人口全覆盖，放开放宽除个别超大城市外的落户限制，试行以经常居住地登记户口制度。完善城镇化空间布局，发展壮大城市群和都市圈，分类引导大中小城市发展方向和建设重点，促进超大特大城市“瘦身健体”，完善大中城市宜居宜业功能，推进以县城为重要载体的城镇化建设。全面提升城市品质，统筹城市规划建设管理，实施城市更新行动，推进城镇老旧小区改造，完善住房市场体系和住房保障体系。
优化区域经济布局，促进区域协调发展。缩小区域发展差距，是构建高质量发展国土空间布局的客观需要。《纲要》提出，要深入实施区域重大战略、区域协调发展战略、主体功能区战略，健全区域协调发展体制机制，构建高质量发展的区域经济布局和国土空间支撑体系。优化国土空间开发保护格局，立足资源环境承载能力，发挥各地区比较优势，完善和落实主体功能区制度，提升重要功能性区域的保障能力，积极拓展海洋经济发展空间。推动区域重大战略取得新的突破性进展，加快推动京津冀协同发展，全面推动长江经济带发展，积极稳妥推进粤港澳大湾区建设，提升长三角一体化发展水平，扎实推进黄河流域生态保护和高质量发展。深入实施区域协调发展战略，推进西部大开发形成新格局，推动东北振兴取得新突破，开创中部地区崛起新局面，鼓励东部地区加快推进现代化，支持特殊类型地区发展，在发展中促进相对平衡。
全面深化改革开放，持续增强发展动力和活力。改革开放是决定当代中国命运的关键一招。《纲要》提出，要坚持和完善社会主义基本经济制度，推动有效市场和有为政府更好结合，坚持实施更大范围、更宽领域、更深层次对外开放，开拓合作共赢新局面。构建高水平社会主义市场经济体制，坚持“两个毫不动摇”，加快国有经济布局优化和结构调整，促进民营企业高质量发展，激发各类市场主体活力；建设高标准市场体系，全面完善产权制度，推进要素市场化配置改革，健全社会信用体系，形成高效规范、公平竞争的国内统一市场；加快建立现代财政制度，健全现代金融体系；加快转变政府职能，创新和完善宏观调控，构建一流营商环境，提升政府经济治理能力。实行高水平对外开放，依托我国超大规模市场优势，建设更高水平开放型经济新体制，提升对外开放平台功能，优化区域开放布局，推进贸易和投资自由化便利化；推动共建“一带一路”高质量发展，加强发展战略和政策对接，深化务实合作，加强安全保障，促进共同发展；积极参与全球治理体系改革和建设，推动共建人类命运共同体。
推动绿色发展，促进人与自然和谐共生。生态文明建设是关系中华民族永续发展的千年大计。《纲要》提出，要坚持绿水青山就是金山银山理念，坚持尊重自然、顺应自然、保护自然，建设美丽中国，促进人与自然和谐共生。推动自然生态系统质量整体改善，坚持山水林田湖草系统治理，完善生态安全屏障体系，构建自然保护地体系，健全生态保护补偿机制，不断提升生态系统质量和稳定性。持续改善环境质量，深入打好污染防治攻坚战，全面提升环境基础设施水平，制定2030年前碳排放达峰行动方案，完善能源消费总量和强度双控制度，积极应对气候变化。加快发展方式绿色转型，坚持生态优先、绿色发展，协同推进经济高质量发展和生态环境高水平保护，坚决遏制高耗能、高排放项目盲目发展，全面提高资源利用效率。
持续增进民生福祉，扎实推进共同富裕。民生是人民幸福之基、社会和谐之本，是最大的政治。《纲要》着眼于人的全面发展和改善民生福祉，强调要坚持尽力而为、量力而行，加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，让发展成果更多更公平惠及全体人民，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感。把提升国民素质放在突出重要位置，构建高质量的教育体系和全方位全周期的健康体系，推动义务教育优质均衡发展和城乡一体化；构建强大公共卫生体系，扩大医疗服务资源供给；实施积极应对人口老龄化国家战略，大力发展普惠型养老服务，拓展人口质量红利，提升人力资本水平和人的全面发展能力。提高公共服务质量和水平，加快补齐基本公共服务短板，着力增强非基本公共服务弱项；实施就业优先战略，扩大就业容量，提升就业质量；加快健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一、可持续的多层次社会保障体系；提高劳动报酬在初次分配中的比重，持续提高低收入群体收入，扩大中等收入群体，更加积极有为地促进共同富裕。发展社会主义先进文化，推进社会主义文化强国建设，传承弘扬中华民族优秀传统文化；推进城乡公共文化服务体系一体建设，加强对外交流和多层次文明对话，提升中华文化影响力；扩大优质文化产品供给，推动文化和旅游融合发展，健全现代文化产业体系和市场体系。
统筹发展和安全，建设更高水平的平安中国。安全是发展的前提，发展是安全的保障。当前和今后一个时期是各类矛盾和风险易发期，必须强化底线思维，有效防范化解各类风险挑战。《纲要》首次设立安全发展专篇，强调要坚持总体国家安全观，实施国家安全战略，把安全发展贯穿国家发展各领域和全过程，加强国家安全体系和能力建设，筑牢国家安全屏障。强化国家经济安全保障，强化经济安全风险预警、防控机制和能力建设，实现重要产业、基础设施、战略资源、重大科技等关键领域安全可控；实施粮食安全战略，抓住土地和良种两个关键，深入实施藏粮于地、藏粮于技战略，开展种源卡脖子技术攻关，确保口粮绝对安全、谷物基本自给、重要农副产品供应充足；实施能源资源安全战略，坚持立足国内、补齐短板、多元保障、强化储备，完善产供储销体系，增强能源持续稳定供应和风险管控能力；实施金融安全战略，守住不发生系统性风险的底线。全面提高公共安全保障能力，坚持人民至上、生命至上，健全公共安全体制机制，保障人民生命安全；完善和落实安全生产责任制，加强食品药品全链条安全监管，建立健全生物安全风险防控和治理体系；优化国家应急管理能力体系建设，提高防灾减灾抗灾救灾能力。维护社会稳定和安全，正确处理新形势下人民内部矛盾，编织全方位、立体化、智能化社会安全网；坚持和发展新时代“枫桥经验”，健全社会矛盾综合治理机制，推进社会治安防控体系现代化。
《纲要》还包括国防军队建设、民主法治等方面内容，并部署了引领未来的重大攻关项目、基础设施领域的世界级标志性工程、重要民生保障项目等102项重大工程项目。要按照“项目跟着规划走、资金要素跟着项目走”的要求，推动这些重大工程项目落地见效，确保规划实施取得成效。
蓝图已经绘就，关键是狠抓贯彻落实。实施好《纲要》，必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，加强党的全面领导，不断提高政治判断力、政治领悟力、政治执行力，把党的领导贯穿到规划实施的各领域和全过程，把完善党和国家监督体系融入规划实施之中，完善上下贯通、执行有力的组织体系，健全激励导向的绩效评价考核机制和尽职免责机制，调动广大干部特别是基层干部的积极性、主动性、创造性。必须健全统一规划体系，加快建立健全以《纲要》为统领，以空间规划为基础，以专项规划、区域规划为支撑，由国家、省、市县级规划共同组成，定位准确、边界清晰、功能互补、统一衔接的国家规划体系。必须完善规划实施机制，加强规划实施监测评估，开展规划实施情况动态监测、中期评估和总结评估，构建规划定方向、财政作保障、金融为支撑、其他政策相协调的政策协同保障机制，确保党中央关于“十四五”时期发展的重大决策部署落到实处。
文章来源丨《求是》2021/06
