四、环境治理跨部门协同演进的逻辑
传统的官僚科层制结构能够解决那些常规性的、较为温和的公共问题，但随着公共问题类型的复杂多样，解决公共问题的环境变得越发复杂——上级部门指派的任务与本部门所掌握的组织资源不匹配。这种矛盾的局面在环境治理中普遍存在，没有哪个部门拥有足够的资源与能力去单独应对日益复杂的环境问题，因此政府部门会偏向于采取部门间协同的方式参与环境治理，在组织资源有限的情况下完成组织任务。可以说，跨部门协同是当前环境问题复杂化情势下治理环境的有效路径。
从前文来看，规范化的环境政策合作体系经历了一个从无到有，从初步建立到逐步完善的过程，部门间协同的广度与深度不断拓宽，环境治理的手段也日益丰富。基于我国环境治理跨部门协同演进的实际情况，可以将环境问题、发展理念、环保战略、环保部门的定位与职能调整及政策工具变迁视为环境治理跨部门协同的动力机制。
（一）环境问题的阶段性特征
环境政策的目的就是解决环境问题，因此对环境问题本身的确认是关键。从实际情况来看，我国的环境问题呈现出逐步复杂、涉及面广的特点。在改革开放初期，我国的环境问题主要表现为重工业污染的扩散，因此环保部门与工业部门合作密切。此后，城镇小企业和乡镇企业的发展造成了严重的城镇和农村环境污染问题，而对外贸易的深化又使得外商投资与进出口贸易中的环境问题凸显，因此城建、农业和对外贸易部门被纳入到环境合作网络之中。随着社会经济的持续发展，落后的生产方式和产业结构的失衡使得环境问题越发复杂，分配、流通和消费领域环境污染问题也日益显现，解决环境污染问题涉及众多方面，往往与工、农、城建、财政、科技等领域交织在一起，因此使得越来越多的部门参与到环境治理中。可以说，环境问题自身的变化是导致环境治理跨部门协同演进的首要因素。
（二）发展理念的适时调整
发展理念是发展行动的先导。在改革开放初期，消除贫困、发展经济是我国的首要任务，在以“经济建设为中心”的引导下，如何实现经济快速发展，缩小同发达国家的差距成为了政府各项工作的中心。在这一过程中，经济发展被置于环境保护之上，二者对立关系十分突出。随着经济的高速发展，环境资源的稀缺性逐渐显现，对资源的大量消耗使得生态环境面临着巨大的压力。伴随着日趋严重的环境问题，经济发展与环境保护之间的不协调反过来消解了国家进一步发展的动力，严重影响了国民经济的持续健康发展。
此后，随着“可持续发展”、“科学发展观”及“生态文明建设”等发展理念的相继提出，党和政府不断强化对环境保护的重视，从重经济、轻环保转变为保护环境与经济增长并重，促使经济发展与环境保护逐步走向协调。得益于此，环境治理在政府部门各项工作中占据了重要位置，为环境治理的跨部门协同奠定了坚实的基础。
（三）环境保护战略的的逐步发展
环境保护战略是对环境保护的发展方向及环境保护对策的全局性谋划，是制定国家环境政策和对策的依据，1决定了政府部门在环境治理过程中的角色定位。在改革开放肇始阶段，我国较少有专门针对环境保护的战略方针，因此环保工作的开展往往面临无策可依的窘境。而随着党和国家对环保的逐步重视，规范化的环境保护战略体系得以建立并逐步完善，从制度层面保障了环境保护有策可依，为社会生产和经济的可持续发展提供了制度保障。从环保战略的内容变迁上来看，我国环境保护战略呈现出从简单到综合的特点，由加强管制逐步过渡到强调综合发挥科技、教育、市场在环境保护中的重要作用，环保战略目标、原则、任务也向着社会、经济、环境的综合发展进行调整，从而也就为政府各个部门在环境治理中的角色定位和行为选择提出了指导性要求，为环境治理的跨部门协同奠定了制度基础。
（四）环保部门的定位与职能调整
部门责任和职权的明晰是促进跨部门协同的重要前提，也是影响跨部门协同演进的重要因素。对于环境治理来说，明确责任和职权的第一要务是适时的对环保机构进行改革，对环保机构的职能进行适当调整，以增强环保机构和环保职能的权威性、约束性。在每个阶段，环保部门的定位与具体职能是不同的，环保机构级别的高低、职能的增减极大地影响了环境治理跨部门协同的演进。
我国环保机构历经1974年国务院环境保护领导小组、1982年城乡建设环境保护部环境保护局、1988年国家环境保护局、1998年国家环境保护总局、2008年环境保护部、2018年生态环境部等发展阶段，不论是机构建设还是职权定位，都得到了不断加强。基于社会经济发展的不断变化，原有的环保职能在机构改革中得以重新调整和整合，部门之间的职权界定也得以厘清，同时环保主管机构地位的上升以及科学化的部门间协调体制的构建使得环境治理跨部门协同不断顺畅。特别是2001年成立的“全国环境部际联系会议”，通过共同商定的工作制度，在协调不同意见，推进环境保护工作任务顺利落实方面发挥了十分积极的作用。可以说，环境治理跨部门协同就是在机构改革和职能调整的进程中得以完善的。
（五）环境政策工具的变迁
环境政策工具是为达成环境良治目标，解决环境污染问题的具体方式和手段。现阶段的环境政策工具主要有两种，即强制型环境政策工具和经济激励型环境政策工具。改革开放四十年来，我国逐渐从以单一的强制型为主导的环境政策工具向强制型和经济激励型相结合的环境政策工具体系发展，环境政策工具的作用方式也从政府直接管制转变为政府间接管制。复合多样的环境政策工具体系淡化了行政强制的色彩，丰富了环境治理的手段和方式，但这也意味着各个部门在环境治理中需协同合作，促进了环境治理跨部门协同的发展。
五、讨论
本文对1978-2018年间部门联合行文的环境政策进行文献量化研究，并进一步对我国不同阶段下部门间协同的演进趋势及规律进行理论分析。然而，由于环境污染问题本身及环境协同治理的复杂性，使得本文的研究存在一定的局限性，有待在后续的研究中进行更深入的探讨。
首先，环境协同治理是一个十分复杂的体系，不仅涉及不同部门之间的协同，还表现为中央政府与地方政府、地方政府之间的协同。现阶段环境污染问题日趋复杂，解决环境污染问题的难度不断增大，因此对环境协同治理的研究需要考虑不同的研究主体与研究内容。本研究仅对中央层面的部门协同进行考虑，未能反映整个环境协同治理的全貌，在研究主体和研究内容方面尚显单薄。因此，对央地政府间、地方政府间协同的关注将是后续研究的重点。
其次，影响环境治理跨部门协同的因素十分复杂。本文的研究主要采取了自上而下的研究视角，将环境问题、发展理念、制度安排、机构变革及职能调整作为环境治理跨部门协同的动力机制。但从现实情况来看，诸如部门之间信任关系的构建、共识的达成等也对跨部门协同产生了深刻的影响。因此，对其他影响环境治理跨部门协同因素的研究也将是未来研究的重点。
最后，环境治理跨部门协同的方法与形式是多种多样的。从国务院机构改革的结果来看，有相当部分的环境保护职能通过部门合并或是职能整合被逐步统一到环境保护主管部门之中，因此采用部门合并这种正式结构是实现环境协同治理的形式之一。但是，一些无法进行合并或是职能整合的部门之间采用何种形式或者何种方法进行环境治理的跨部门协同尚缺乏研究，而这也将是今后关注的重点。
作者简介：
操小娟（1968 —），女，湖北应城人，武汉大学中国发展战略与规划研究院研究员、武汉大学政治与公共管理学院教授、博士生导师，主要从事环境政策和法规、土地政策和法规研究。
李佳维（1991—），男，湖北宜昌人，武汉大学政治与公共管理学院博士研究生，武汉大学中国主体功能区战略研究院助理研究员，主要从事环境政策研究。
