编者按：
近日，研究院副院长魏伟教授的论文《永久基本农田占补平衡方法探讨》在《规划师》2019年第21期发表。全文如下：
永久基本农田补平方法探讨
摘 要：国土空间规划背景下，土地利用强调各类空间的合理利用以及空间效益的整体最优，但当前在农业空间的土地利用方面还存在缺乏整体利益视角、无序侵占农业空间、补划农业空间质量和数量不达标等问题，对我国的粮食安全产生了一定的威胁。本文基于“‘以人为本’的国土空间规划”理论，运用“自存-共存”、“优化-平衡”两种矛盾协调模式，以整体利益最大化为原则，将占补平衡过程中涉及到的主要利益主体和主要矛盾维度作为研究对象，构建了一套国土空间规划背景下的永久基本农田占补平衡方法体系，并结合我国东南沿海城市的国土空间规划展开实证分析，为空间规划改革背景下的基本农田占补平衡提供新的理论与方法支撑。
关键词：国土空间规划；以人为本；永久基本农田；占补平衡；
The Requisition-Compensation Balance Method of Permanent Farmland under the Background of Land Spatial Planning
Abstract: In the context of land spatial planning, land utilization emphasizes on the rational use of various types of space and the overall optimization of space benefits. However, there are still some problems in the land use of agricultural space, such as lack of overall interests perspective, disorderly encroachment on the agricultural space and the quality and quantity of the replenished agricultural space not up to standard regarding to the land utilization of the agricultural space，which poses a certain threat to food security in China. Based on the theory of "people-oriented" national land spatial planning, coordinating the two contradiction modes of "self-existence — co-existence" and "optimization — balance", on the principle of overall profits optimization, this article studies the objects of main interest bodies and main contradiction dimensions during the occupation and replenishment balance, while constructs a system of permanent basic farmland occupation and replenishment balance under the background of land spatial planning. Meanwhile, combines with evidence analysis on the land spatial planning in southeast coastal cities conducted, it provides new theory and method support for the basic farmland occupation and replenishment balance at the background of land spatial planning reform.
Key words: land spatial planning；people oriented ; permanent farmland；requisition-compensation balance；
2013年11月党的十八届三中全会正式提出要建立国土空间规划体系，随之进行了一系列的理论与实践探索，逐步由“多规合一”走向“空间规划”，并逐渐明晰了我国以发展规划为战略导向、国土空间规划为基础的规划体系。2018年，《中共中央国务院关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》指出，国土空间规划要聚焦空间开发强度管控和主要控制线落地，全面摸清并分析国土空间本底条件，划定城镇、农业、生态空间以及生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界，并以此为载体统筹协调各类空间管控手段。永久基本农田保护红线的划定，以及农业空间的用途管控均属于国土空间规划的重要工作内容。尽管永久基本农田保护红线一经划定，不可随意调整，但由于城镇化率的提高以及各项重大基础设施建设的需要，在具体实践中存在一定的基本农田占用、置换需求。因此，在符合基本农田占补平衡项目预审范围的条件下，需要实行基本农田占用的 “占一补一”占补平衡政策。
然而，通过分析近年来全国耕地及基本农田的质、量变化，发现我国的占补平衡政策实施依旧存在一系列亟待解决的问题。首先，耕地保护利益被孤立于土地开发利益、生态保护利益之外，同时传统耕地及基本农田占补平衡往往具有一定的利益维度倾向，导致现状占补平衡方式缺乏整体利益视角。其次，近15年来，我国永久基本农田年均减少面积为36.67万公顷，基本农田占用需求巨大；集中连片的耕地后备资源仅剩下不到200万公顷，无限制的占补平衡无疑不可持续。如图1、图2③及图3所示，从2009到2016年，我国耕地总面积在不断减少，每年的新增耕地面积大都低于减少耕地的面积，并且我国耕地质量平均等级下降了0.16等，因此，我国耕地的占补平衡并未达到 “耕地质、量占补平衡”的要求。
图1 2009-2016年全国耕地面积变化情况
资料来源：《中国国土资源公报》
图片来源：作者自绘
图2 2009-2016年全国耕地增减变化情况
资料来源：《中国国土资源公报》
图片来源：作者自绘
图3 2009年、2016年全国耕地等级质量对比
资料来源：《2016年全国耕地质量等别更新评价主要数据成果》
图片来源：作者自绘
总体而言，在我国国土空间规划改革的背景下，永久基本农田的占补平衡仍然存在缺乏整体利益视角、基本农田划出量大以及占补平衡达不到质、量平衡等问题。本研究针对基本农田占补平衡中存在的问题，对国内相关研究进行了总结与梳理，基于“以人为本”的国土空间规划理论，进行占补平衡方法的探讨，并以我国东南沿海城市的国土空间规划为例进行实证分析，最终构建一套国土空间规划背景下的永久基本农田占补平衡方法体系。
1 永久基本农田占补平衡研究综述
关于永久基本农田占补平衡的相关研究，主要从两方面展开：规划体系调整前，关于基本农田的相关研究大都聚焦于耕地及永久基本农田占补平衡方法体系的完善；提出国土空间规划体系改革后，针对永久基本农田进行的相关研究则大多聚焦于基本农田保护红线的划定方法。
空间规划体系调整前，我国关于耕地及基本农田占补平衡的研究，主要涉及到占补平衡体系的构建、等级折算系数的研究、易地占补平衡方法的完善三个方面。关于占补平衡体系构建，可以从耕地功能视角考虑耕地的跨区域性来构建耕地占补平衡体系[1]，也可以通过对占用耕地保有格局和补充耕地主要来源的分析来预测未来的用地格局，最终构建耕地占补平衡体系[2]。在等级折算系数研究的层面，赵华甫等[3]提出以标准粮产量为依据，根据农用地利用等别-标准粮产量对应关系，测算出等级折算系数；郑华玉等[4]通过对连州市耕地占补平衡评价体系进行测算，也发现了利用等级指数与单位标准粮之间的折算关系；但还有学者认为等级折算系数的确定应该以自然等别[5]、土地利用等指数[6]等为依据。在易地占补平衡方法完善的层面，邵挺等[7]建议利用市场机制进行耕地占补平衡指标的交易，实现全国范围内土地利用效率提高和区域统筹发展；方斌等[8]通过对经济模型和生态评估进行量化，构建了一套国内耕地易地补充价值补偿的理论框架。现有关于占补平衡的研究建立了较为完善的占补平衡理论体系、按等折算方法以及易地占补平衡策略，但很少涉及永久基本农田占补平衡实施过程中的一些核心问题，例如如何严控基本农田的划出，以及如何选取最优占补平衡方案。
国土空间规划体系改革后，我国关于永久基本农田的研究大多侧重于永久基本农田的划定方法，主要分为三类：一是基于基本农田的质量和立地条件评价构建划定标准：钱凤魁等[9]认为应从耕地区位条件因素和耕作便利条件因素两方面构建耕地立地条件评价体系，以此为基础划定永久基本农田红线，还有学者认为相邻土地利用类型[10]也应该作为主要评价指标；二是通过评价模型进行永久基本农田红线的划定：例如通过贝叶斯网络模型[11]提出基于耕地适宜性条件与历史动态变化状况的划定方法、通过TOPSIS算法[12]对耕地综合情况进行分区，最终划定永久基本农田红线，以及通过GIS平台[13]建立基本农田划区定界数据库，并结合数字正射影像（DOM）进行基本农田图斑核查，最终划定永久基本农田红线；三是根据多规叠合，对差异图斑进行评价，从而建立一套基本农田红线划定标准[14-16]。在国土空间规划体系改革下，关于永久基本农田保护红线划定方法的研究已经相当丰富，但针对国土空间规划体系下的占补平衡研究却较为缺乏，同时现有研究大多立足于农业空间，并未从国土空间规划的整体性出发，综合考虑农业空间的稳定需求与城镇空间的扩张需求、生态空间的保护需求之间的矛盾。
2 国土空间规划背景下永久基本农田占补平衡方法
2.1 基础理论——“以人为本”的国土空间规划
“以人为本”的国土空间规划来源于加拿大学者梁鹤年先生构建的“城市人”理论[17]。该理论的核心思想认为：人追求“自存”（按其本质来生存）与“共存”（在自我求存与延续中的必然选择）的平衡，而“以人为本”的国土空间规划通过土地与用途在点和量上的匹配使人人均能获得“自存与共存的平衡”。
“人”、“事”、“时”、“空”是一切人类现象的基本变量。在国土空间规划中，“人”代表利益方，对国土空间的点、量、质具有不同的利益诉求；“事”聚焦问题所在，通常为不同利益方在同一幅国土空间的不同诉求所产生的矛盾冲突；“时”是所处之际，“空”是所在之地，共同成为解决“事”这一矛盾冲突的背景基础与条件限定（图4）。“人、事、时、空”分析框架以“城市人”理论为依托，同样具有“以人为本”的理念内核与思维逻辑，追求在清楚明晰的把握规划问题的实际利益主体和规划矛盾聚焦点（“事”）基础上，协调多方利益（“人”），在“自存与共存平衡”的诉求下，考虑“时”、“空”限制，通过合理匹配国土空间中的土地与用途，达到整体利益的最大值[18]。各类效益的“综合最优”是国土空间规划的主要目的，国土空间规划的本质就是要给出实现综合效益最优或者更优的空间实施方案[19]，因此，在国土空间规划体系下，整体效益最大化成为我们进行规划决策的基本原则。
图4 “以人为本”的国土空间规划矛盾分析框架
图片来源：作者自绘
2.2 矛盾协调模式——自存-共存、优化-平衡
在永久基本农田占补平衡过程中，所涉及到的“人”为耕地保护利益和土地开发利益；“事”为是否应该划出该基本农田，以及如何选择整体效益最大的基本农田占补平衡方案；“时”为当前经济中高速发展的时期；“空”为需要进行基本农田占补平衡的空间范围。因此，在永久基本农田占补平衡过程中，涉及到的利益主体为开发利益和耕地保护利益，但是涉及到矛盾维度为多层级的矛盾，比如经济效益矛盾，农业效益矛盾等等。针对占补平衡中的核心问题，主要涉及到两类协调模式：
模式I：自存-共存——该模式针对双利益主体之间的单维度矛盾。即耕地保护利益和土地开发利益之间在某一矛盾维度上的冲突（图5）。
图5 双利益方单维度矛盾的自存-共存模式分析流程
图片来源：作者自绘
模式II：优化-平衡——该模式针对双利益主体多维度矛盾，即通过自存-共存模式，分析基本农田占补平衡中，耕地保护利益与土地开发利益在单一矛盾维度的“共存值”，再利用“优化-平衡”的原则，优先处理关键矛盾，平衡其他矛盾，最终通过整体利益值，反映规划变更对社会带来的整体贡献大小，作为最后决策的依据（图6）。
图6 双利益方多维度矛盾的优化-平衡模式分析流程
图片来源：作者自绘
2.3 技术流程——用地置换裁定、最优方案选取
永久基本农田占补平衡实施过程中的核心矛盾主要是两个，一是是否应该进行用地置换，二是如何选取最优占补平衡方案。本文针对占补平衡实施过程中的核心问题，以整体利益最优为原则，提出了一套“以人为本”的国土空间规划理论指导下的永久基本农田占补平衡技术流程（图7）。
图7 “以人为本”的国土空间规划理论指导下的永久基本农田占补平衡技术流程
图片来源：作者自绘
2.3.1是否应该进行用地置换?
永久基本农田占补平衡过程中，首先要解决的问题是“是否应该占用该基本农田”。针对此问题，可以通过上述两种模式，核算该地块分别为农业用地和建设用地时，其带来的整体利益值的大小。
（1）相关利益主体和相关利益矛盾维度分析
基于“以人为本”的规划理性进行分析，基本农田占补平衡的利益主体主要是土地开发利益和耕地保护利益。用地转变的关键是综合效益的变更，基本农田用地转换的综合效益主要包括经济效益、社会效益、生态效益和农业效益，假设这四类效益可以代表综合效益，则占补平衡过程中涉及的矛盾维度则主要为这四类矛盾（图8）。
图8 永久基本农田占补平衡涉及到的利益主体和矛盾维度分析
图片来源：作者自绘
（2）各类矛盾维度“共存值”的核算
通过“自存-共存”原则，衡量出各个利益维度下的共存值。首先分析经济效益维度的矛盾。假设土地的市价可以代表其经济效益，那么可以尝试用土地市价的变化反映经济效益的变化。若开发利益方完全从“自存”角度出发，则其经济效益“自存值”⑤可用公式(1)计算，“自存值”经过已确定并公布的“共存系数”⑥调整后则可得出经济效益“共存值”，其计算方法如公式（2）所示。然后需要衡量该用地转换的社会民生效益、生态效益以及农业效益，可衡量所有指标要素，也可以挑选某个影响最大的因素，通过效益评价模型、专家论证、公众参与等方式，对其效益进行评价及打分，通过对比两者的打分结果，得出其“共存值”，其他效益共存值可用公式（3）表示。
（1）
（2）
（3）
上述公式中，U为经济效益“自存值”，U1为划出后用地的经济效益，U2为现状基本农田经济效益；Ye为经济效益“共存值”，q为“共存系数”；Yw为其余某类效益“共存值”，W1为划出后用地某类效益及其必要性打分，W2为现状基本农田某类效益及其必要性打分。
（3）用地转换整体利益值的核算
确定完各个矛盾维度的“共存值”后，采用“优化-平衡”的方式确定各维度矛盾的重要性。政府经公众参与、专家论证等手段，通过合法程序预先确定并公布经济效益、社会效益、生态效益和农业效益的权重，以及用地转换的门槛值要求。最终可以用公式（4）表示用地转换的整体利益值。
（4）
式中，P为用地转换整体利益值，Yn为某类效益共存值，Bn为某类效益权重，Ye、Ys、Yec、Ya分别为经济效益、社会效益、生态效益以及农业效益的“共存值”，Be、Bs、Bec、Ba分别为经济效益、社会效益、生态效益以及农业效益的权重。
（4）规划决策
将整体利益值与转换门槛值进行比较，若小于门槛值，则该用地转换不经济不合理，用地转换方案不可行；若大于门槛值，则该用地转换可行。当该建设项目对国家和地区发展具有重大意义，对基本农田的占用不可避免时，可以通过合法程序论证后，直接跳过该步骤，进行最优占补平衡方案的选定。
2.3.2 如何选取最优占补平衡方案
为了确保国土空间规划中，各类空间的总量的平衡，首先需要确定划出后用地的性质属于三类空间内的哪类空间，以便于从该类空间中划出相应的空间补充到农业空间内。但由于永久基本农田红线属于刚性管控范围，从国土空间利益最大化的角度出发，基本农田补划空间的选定不仅需要考虑补划基本农田要尽量与已有基本农田集中连片的要求，还需要考虑补划空间对城镇空间和生态空间的影响。因此，基本农田补划优先考虑从农业空间内部的耕地进行补充，然后针对占用项目空间性质，选定相应空间的宜耕后备建设用地进行耕地补充，补划耕地范围纳入农业空间，从而确定最终的基本农田占补平衡方案。
若经过上一步论证，多个占地方案皆可行，或提出多个基本农田补划方案时，就需要选取最优占补平衡方案。
（1）相关利益主体和相关利益矛盾维度分析
基本农田占补平衡过程中，涉及到的利益主体和矛盾维度和上述基本农田占用过程中的利益主体和矛盾维度一致。
（2）各类矛盾维度“共存值”的核算
占补平衡前涉及到的用地主要为现状基本农田、现状耕地以及现状宜耕后备用地，因此占补平衡前的效益为该三类用地整体效益；占补平衡后涉及到的用地主要为基本农田转换后的用地、补划基本农田以及补划耕地，因此占补平衡后的效益应该为该三类用地的整体效益。因此，基本农田占补平衡方案在经济效益维度下的“共存值”可用公式（5）表示，社会效益、生态效益、农业效益维度下的“共存值”可用公式（6）表示。
（5）
（6）
上述公式中，Se为占补平衡经济效益“共存值”，Xai、Xaj、Xam分别为划出后用地、补划基本农田以及补划耕地每公顷经济效益，Xbi、Xbj、Xbm分别为现状基本农田、现状耕地以及现状宜耕后备土地每公顷经济效益，q为“共存系数”；Sw为占补平衡其余某类效益的“共存值”，Zai、Zaj、Zam分别为划出后用地、补划基本农田以及补划耕地的某类效益及其必要性打分，Zbi、Zbj、Zbm分别为现状基本农田、现状耕地以及现状宜耕后备土地某类效益及其必要性打分。
（3）用地转换整体利益值的核算
根据“优化-平衡”的模式，确定各类矛盾维度的权重，最终基本农田占补平衡方案的整体利益值可以通过公式（7）计算得出。
（7）
式中，Q为基本农田占补平衡方案整体利益值，Sn为某类效益共存值，Bn为某类效益权重，Se、Ss、Sec、Sa分别为占补平衡中经济效益、社会效益、生态效益以及农业效益的“共存值”，Be、Bs、Bec、Ba分别为经济效益、社会效益、生态效益以及农业效益的权重。
（4）规划决策
将占补平衡方案整体利益值与门槛值进行比较，若小于门槛值，则该方案不可行，需要重新调整占补平衡方案；若大于门槛值，则可将大于门槛值的方案进行对比，选择整体利益值最大的占补平衡方案。
3 国土空间规划背景下的永久基本农田占补平衡实践
3.1 农业空间现状分析
本研究选取的城市位于福建省东南部，其农业用空间现状特征较为明显，一是耕地分布不合理，二是耕地资源不足，三是宜耕后备资源相对匮乏，耕地补充任务艰巨。在进行其国土空间规划时，基于评价结果，初步构建以“三区三线”为核心的空间格局。 在划定最终成果之前，还需要将已批的重大建设项目进行耕地占补平衡，方可得到永久基本农田保护红线划定的最终结果。现将可补划耕地资源、宜耕后备土地资源与三类空间进行叠加，即可知三类空间内可补划耕地资源及宜耕后备土地资源分布情况，如图9、图10、图11所示，为后期占补平衡补划基本农田及补划耕地的选择提供依据。
图9 生态空间内的可补划耕地及宜耕后备土地分布图
图片来源：作者自绘
图10 农业空间内的可补划耕地及宜耕后备土地分布图
图片来源：作者自绘
图11 城镇空间内的可补划耕地及宜耕后备土地分布图
图片来源：作者自绘
3.2 永久基本农田占补平衡操作流程
现该市有一重点建设项目在尽力避开基本农田的前提下，仍需占用少量基本农田。经协调，针对该项目的建设需要，提出A、B、C三个基本农田占补平衡方案：A方案占用基本农田质量一般，建设效益略弱；B方案占用基本农田质量稍劣，建设效益受到损耗；C方案占用基本农田质量优良，建设效益较好。此时可以从“以人为本”的国土空间规划角度出发，对该占用方案和占补平衡方案进行裁定。
3.2.1 是否应该进行用地置换
以A方案为例：
（1）经济效益
经过统计可知，A方案需要占用的现状基本农田经济效益为5万元/公顷，基本农田转换为产业园后的建设用地经济效益为25.6万元/公顷。根据公式可知A方案经济效益的自存值为5.12，考虑到“自存”与“共存”的平衡，根据公布的基本农田转建设用地的“共存系数”为0.5即可得出“共存值”为1.67。
（2）社会民生效益
经调研和论证，确定该地块作为基本农田时，其社会民生效益较高，同时其基本农田社会必要性一般；该地块为建设用地时，其社会民生效益较高，同时其社会必要性也较高。根据表1、表2可得出，该地块在社会民生效益维度下的“共存值”为1.29。
表1 A方案用地性质为永久基本农田时社会效益打分表
表2 A方案用地性质为建设用地时社会效益打分表
（3）生态效益
经调研和论证，确定该地块作为基本农田时，其生态效益一般，同时其基本农田生态必要性一般；该地块为建设用地时，其生态效益较低，同时其生态必要性也较低。根据表3、表4可得出，该地块在生态效益维度下的“共存值”为0.17。
表3 A方案用地性质为永久基本农田时生态效益打分表
表4 A方案用地性质为建设用地生态效益打分表
（4）农业效益
经调研和论证，确定该地块作为基本农田时，其农业效益较高，同时其农业必要性一般；该地块为建设用地时，其农业效益一般，同时其农业必要性也一般。根据表5、表6可得出，该地块在农业效益维度下的“共存值”为0.67。
表5 A方案用地性质为永久基本农田时农业效益打分表
表6 A方案用地性质为建设用地农业效益打分表
按照该市的主体功能定位、发展战略和经济社会发展趋势等，经专家论证，通过合法程序，公布经济发展、生态保护、农业发展、社会民生维度的重要程度，运算权重分别为30%、30%、20%、20%，并确定用地性质变更门槛值为1。
表7-1 A方案各类型效益统计表
表7-2 B方案各类型效益统计表
表7-3 C方案各类型效益统计表
最终，A方案的用地转换的整体利益值为1.05， B方案的用地转换的整体利益值为1.01，C方案的整体利益值为0.96。与事先订下的用地转换门槛值1比较可得，A、B方案的用地转换较为经济，方案可行，C方案的用地转换不经济，不可行。
3.2.2 选取最优占补平衡方案
该项目的空间属性属于城镇空间，对接国土空间规划的“三区三线”划定成果，优先从农业空间中划出质量与数量不低于被占用基本农田的现状耕地，作为补划基本农田；从城镇空间划出与质量与数量不低于补划基本农田的宜耕后备建设用地，作为补划耕地，纳入农业空间。按照表7的打分结果及统计结果可知，A方案占补平衡的整体利益值为1.32，B方案占补平衡的整体利益值为1.35。B方案占补平衡的整体利益值高于A方案占补平衡的整体利益值，所以应该选择B方案。
4 结语
本文主要针对当前基本农田占补平衡过程中，缺乏整体利益视角、划出基本农田缺乏量化标准、最优占补平衡方案缺乏选取方法等问题，在“以人为本”的国土空间规划理论的指导下，以“整体利益最大化”作为规划决策的核心原则，构建了一套国土空间规划背景下的永久基本农田占补平衡方法体系：首先，确定相关利益主体和相关利益矛盾维度，然后根据“自存-共存”、“优化-平衡”两类矛盾处理模式，核算用地转换前后整体利益值，最终根据整体利益值的变化，裁定是否应该将基本农田转化为建设用地；在用地转换整体利益值大于门槛值的前提下，按照上述方法进行各基本农田占补平衡方案整体利益值的计算，最终选择社会整体利益最大的占补平衡方案。该方法不仅为我国基本农田占补平衡体系的完善以及国土空间规划的管控提供了新的理论和方法支撑，也为未来解决国土空间规划过程中的规划矛盾提出了一个新的思考方向。
注释
①《中国国土资源年鉴》：原国土资源部。
②《全国耕地后备资源调查评价结果》：原国土资源部，2016.
③《中国国土资源公报》：原国土资源部。
《2016年全国耕地质量等别更新评价主要数据成果》：原国土资源部，2017.
⑤自存值：若开发利益方完全从“自存”角度出发，则会想要在调整方案中拿到最高的经济回报，假设为a；而耕地利益方则会拿到较低的经济回报，假设为b。则单从开发利益方的角度去看，则开发利益方把土地的价值从b提升到了a，对社会的经济贡献为，称之为“自存值”。
⑥共存系数：开发利益考虑到与耕地利益的“共存”，则开发利益a会做一定幅度的下调，假设为c；耕地利益也会做一定幅度的上调，假设为d。上调与下调的幅度可称为“共存系数”。
⑦社会民生效益是指地块自身带来的社会民生效益和它的必要性（可理解为这一地块的社会民生效益在所在区域的不可替代性）。可以通过对地块人口、文化、信息、教育以及社会福利等方面带来的影响进行衡量。
⑧用地生态效益是指地块自身的生态效益和它的生态保护必要性（可理解为这一地块的生态效益在所在区域的不可替代性）。可以通过人均公共绿地面积、碳排放吸收量等要素衡量。
⑨农业效益是指地块自身的农业的效益和它的必要性（可理解为这一地块的农业效益所在区域的不可替代性）。可以通过粮食总产量、对农业发展的促进程度以及农业科研强度等要素衡量。
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作者简介
魏伟：男，博士，武汉大学中国发展战略与规划研究院，副院长；武汉大学城市设计学院城乡规划系，系主任，教授，博士生导师。
巢佳玲：女，武汉大学城市设计学院城乡规划系，硕士研究生。
谢波：男，博士，武汉大学城市设计学院城乡规划系，系主任，副教授。
