【科研动态】学术简报(2021年第一期)

作者: 点击数: 日期:2021-03-24

《学术简报》每季度发布一期,每期包含若干篇研究院近期代表性成果的凝练简介。敬请关注!


一、“城市人”视角下城市基本公共服务设施评估方法——以武汉市为例

城市基本公共服务设施的均等化供给与公平、公正使用,在当下国际、国内社会已形成广泛共识。联合国《2030年可持续发展议程》中提出,到2030年“确保人人获得适当、安全和负担得起的基本服务”;党的十九大报告提出,到2035年我国“基本公共服务均等化基本实现”。研究分析“城市人”视角下城市基本公共服务设施评估方法,有助于引导确定生活圈的合理规模、密度,指导制定公共服务设施的合理配置标准、优化规划布局、提升服务质量,推进社区管理的创新优化,为实现基本公共服务均等化探索可行路径。

研究以“以人为本”为根本价值导向,以“获取距离可达均等、承载压力合理均衡、服务品质优质均享”为评估导向,分析构建了城市基本公共服务设施布局评估方法。其框架包含评估对象确定与基础数据获取、服务区初构与预评估、面向社区的服务区构建与公共服务设施评估、社区公共服务设施评估等级划分、典型社区选取与评估。以武汉市中心城区作为研究对象对城市基本公共服务设施布局评估方法进行实证研究,围绕幼儿园、小学、基础医疗设施、图书馆、养老设施、残疾人康复服务设施6类城市基本公共服务设施进行评估,将基本公共服务设施的社区空间划分为模范社区、基准社区、覆盖不足社区、压力承载社区、待发展社区,并提取典型社区进行分析评估。

研究结果显示,模范社区与基准社区的6类基本公共服务设施可达范围已基本完成15分钟全覆盖,部分设施达到了10分钟甚至5分钟全覆盖,压力承载较小,符合基本公共服务设施布局均等化的原则,具有较高的服务水平和较强的典型示范效应。此外,大部分模范社区和基准社区位于武汉市人口密度较大、发展速率较快的中心区域,未来应实行人口动态监测,适量提升设施点、供应量,使各个服务区能够均衡提供基本公共服务;覆盖不足社区主要存在可达性不匹配的问题,应以模范社区和基准社区为标准,增加公共服务设施点的布设,并构建舒适可达的空间氛围;压力承载社区主要存在承载力不匹配的问题,需要具体考量公共服务设施的供需关系,以模范社区和基准社区为参照,有针对性地增加设施的供应量。

该研究在“城市人”理论视角下,以“以人为本”作为根本价值导向,以更易获取、异质性不强的数据形式与更直观的评估方法,提出了面向社区的计算可达程度、求解服务压力、提取空间典型的城市基本公共服务设施评估方法,为合理编制社区生活圈规划、公共服务设施规划提供科学依据。其要点体现于:一是找准公共服务设施评估的基本逻辑关系,构建面向均等化的可达服务区与压力承载评估体系,推进空间规划体系下宏观的、区域联动的战略布局与微观的、全过程的规划管理;二是将理论方法与不断进步的技术方法在逻辑上紧密衔接,重点把握基本价值取向与逻辑关系,实现对城市公共服务设施全方位的动态监测与全面评估,推动以人为本的城市公共服务设施规划与建设工作。

整理自研究论文《“城市人”视角下城市基本公共服务设施评估方法——以武汉市为例》,魏伟、洪梦谣、周婕、夏俊楠


二、“破解“化工围江”难题的“湖北样本”和“江苏样本”

2018年4月26日,习近平总书记在湖北召开深入推动长江经济带发展座谈会上指出,长江经济带沿线重化工业高密度布局,“化工围江”问题突出,要下大力气抓好化工产业落后产能,采取提高环保标准、加大执法力度等多种手段倒逼化工产业转型升级和高质量发展。总结归纳“化工围江”难题的经验与启示,对于促进长江经济带化工产业高质量发展,推动长江经济带发展成为引领我国经济高质量发展的生力军具有重要理论和实践意义。

在长江经济带沿线11省份中,湖北省和江苏省的化工产业规模位居前列,且均已先后颁布实施一系列规划与政策,引导化工产业转型升级发展,成为破解“化工围江”难题的典型样本。研究选取“湖北样本”和“江苏样本”作为案例,从以下视角对比分析了两者化工产业的发展现状:

在化工行业整治方式方面。湖北省和江苏省的共同性体现为,均着重推动化工企业减量化发展,提高化工产业准入门槛,关停了大批化工企业,从源头上破解难题。差异性体现为,江苏省设立更高的化工产业准入门槛,列入计划关停的化工企业数量和比重远高于湖北省(江苏省2077家、湖北省66家)。造成差异的主要原因是政府根据本地区化工产业发展实际,制定差异化整治方式。江苏省的主要措施是“关停一批”,而湖北省注重的是“改造”、加快转型升级。

在化工产业发展水平方面。湖北省和江苏省的共同性体现为,均注重促进化工产业高端化发展,推动化工产业基础高级化和产业链现代化。差异性体现为,江苏省化工产业层次高于湖北省。2018年,江苏省化工产业精细化率高于湖北省12个百分点,且化工企业中高新技术企业、外资企业、世界500强企业数量与占比远高于湖北省。造成差异的主要原因是江苏省在长江经济带沿线11省份中率先启动产业转型升级,将产能较为落后的化工产业向中上游地区转移,开放型经济发展水平较高;而湖北省传统落后产能占比较高,且承接了大量来自长江经济带下游地区的落后化工产能,导致化工产业发展总体层次偏低。

在化工园区发展水平方面。湖北省和江苏省的共同性体现为,均着力推动化工企业入园集聚发展,提升化工园区一体化水平和安全生产水平,并加强基础设施建设。差异性体现为,江苏省化工园区发展水平远高于湖北省。2019年,江苏省化工企业入园率高于湖北省约五个百分点,且中国化工园区30强名单中,江苏省有八家入选,湖北省仅有一家。造成差异的主要原因是江苏省化工企业中大型企业数量与占比较高,而湖北省中小型化工企业数量与占比较高且布局分散。

在生态环境治理成效方面。湖北省和江苏省的共同性体现为,均通过一系列有效措施,使生态环境得到大幅改善。工业废水化学需氧量降幅显著,水环境质量有所提升,空气质量优良率明显提高。差异性体现为,江苏省水污染治理效率更高,其河流断面水质达到III类以上占比增长幅度显著高于湖北省。造成差异的主要原因是江苏省化工产业结构更为优化,对于生态治理投入更多的资金和设备,而湖北省化工产业结构较为固化,绿色技术创新能力相对薄弱。

基于前述分析,对比世界其他各国流域生态治理实践,研究发现“湖北样本”和“江苏样本”的创新性主要体现为理念创新、手段创新、制度创新。同时,研究团队结合两个样本的成功经验和国际有益做法,总结提出破解“化工围江”难题的举措建议:

一是运用科学理念引导化工产业绿色发展。全面提高安全环保标准,对沿江化工企业实施最严格的资源能源消耗、环境保护标准、污染排放标准,加大环境隐患排查和集中治理力度;坚持化工行业整治精准施策,要做到全局统筹与分类施策相结合,杜绝“一关了之”“一搬了之”“一律关停”等“一刀切”做法;

推进化工企业围绕重点污染物开展清洁生产技术改造,引导企业开展水资源重复利用,全面提升化工园区服务能力和基础设施,发展绿色循环经济。

二是规划先行推动化工产业创新发展。进行产业整体规划布局,以“一盘棋”思维统筹化工产业空间布局,规避产能过剩、同质化竞争等问题,形成价值链分工合作的协同创新格局;调整化工产业结构,提高化工产业准入门槛,依法淘汰落后产能,严控产能过剩行业投资,为新兴产业腾出发展空间;提高化工企业创新水平,围绕绿色化工的源头技术创新和主要应用领域,突破共性关键技术,加强原始创新、集成创新和引进吸收再创新,培育一批拥有关键核心技术、质量效益优良的化工“专精特新”企业。

三是政策支持保障化工产业健康发展。政府要加大资金支持,统筹安排沿江化工企业搬迁改造专项资金;建立多元化生态补偿机制,完善资源输出地和输入地之间的利益补偿机制,深化生态产品价值实现机制试点工作;完善环境税收机制,对化工企业实施差异化税率,约束化工企业排放行为;建立环境税收正向激励机制,激发化工企业绿色转型的主动性。

整理自研究论文《破解“化工围江”难题的“湖北样本”和“江苏样本”》,吴传清、叶云岭


三、主体功能区建设中农业专项转移支付的政策协同研究——基于东、中、西部的比较分析

农业是国民经济发展的基础,如何继续深化农业基础地位,促进农业现代化发展,是当前亟待解决的关键问题。为此,中央不断加大财政资金对于农业生产与农业发展的支持力度,尤其在2010年《全国主体功能区规划》颁布之后,将农业专项转移支付作为推进农产品主产区建设、改善农业生产与发展环境、促进绿色农业发展的重要手段。探究我国东、中、西部地区农业专项转移支付项目间的政策协同差异,挖掘影响不同地区农业总产值的提升路径及其关键因素,有利于为制定差异化农业政策及推动农产品主产区现代化发展提供理论支撑和政策参考。

研究基于政策协同的视角,以2017年31个省、自治区和直辖市的5项农业专项转移支付项目(农业生产发展资金、农业支持保护补贴、农业资源及生态保护补助、农业综合开发财政补助、农田水利设施建设和水土保持补助)和农业总产值为数据基础,采用定性比较分析(QCA)方法对我国东、中、西部地区农业专项转移支付项目的政策协同程度进行了比较分析,并进一步探究了不同地区提升农业总产值的前因条件构型及核心条件变量。研究表明:

东、中、西部地区在高农业总产值的驱动机制上存在不同的前因条件构型,并且各自构型中的核心影响要素存在明显差异。在东部地区,高农业生产发展资金、高农业支持保护补贴、高农业资源及生态保护补助、高农业综合开发财政补助的投入会提升农业总产值,且均作为核心要素存在;在中部地区,高农业生产发展资金、高农业支持保护补贴、高农业综合开发财政补助、高农田水利设施建设和水土保持补助的投入会提升农业总产值,且后两者作为核心要素存在;在西部地区,高农业支持保护补贴、低农业资源及生态保护补助会促使农业总产值的提升,且以高农业支持保护补贴作为核心要素。

东、中、西部地区农业专项转移支付项目间的政策协同程度呈现东部地区较好、中部地区次之、西部地区较低的依次递减状态。其中,东部地区5项农业专项转移支付项目均对农业总产值的提升产生了显著影响;中部地区农业资源及生态保护补助对农业总产值提升的影响并不显著;西部地区农业综合开发财政补助、农田水利设施建设和水土保持补助对农业总产值提升的影响不突出,且高农业资源及生态保护补助对其产生了明显抑制作用。

农业支持保护补贴对于东、中、西部地区农业总产值的提升均产生了积极影响。虽然不同地区在农业专项转移支付项目间的协同程度及前因条件构型上存在显著差异,但在具体影响因素上仍具备一定的共性特征。农业支持保护补贴在东、中、西部地区高农业总产值的前因条件构型中,均作为积极要素对东、中、西部地区农业总产值的提升产生了正面影响。

综上分析,完善主体功能区建设中农业专项转移支付政策可从以下方面着手:

一是东部地区是我国经济发展核心地带,其农业具有举足轻重的战略地位,未来应在加强农业基础设施建设的基础上继续推进现有转移支付项目的投入;二是农业发展是中部崛起的基石与应有之义,未来应加快完善其农业资源及生态保护补助的政策设计,创新农业生产与生态环境和谐发展机制,努力发挥资源及生态保护对农业发展的正效应;三是西部地区将是我国农业现代化发展的“主战场”,其在农业专项转移支付的政策设计上应着重强化理顺农业生产和农业资源及生态环境保护之间的关系,通过农业产业结构优化配置、农业技术发展等手段,在合理保护农业资源及生态环境的同时提升农业生产的质量与效率;四是农业支持保护补贴对于粮食增产增收具有重要作用,应通过进一步加强耕地地力保护和继续完善粮食适度规模经营支持政策来继续加大财政资金对农业支持保护补贴的投入。

整理自研究论文《主体功能区建设中农业专项转移支付的政策协同研究——基于东、中、西部的比较分析》,操小娟、李佳维


四、关于“十四五”时期建立生态产品价值实现机制的建议

习近平总书记指出,要积极探索推广绿水青山转化为金山银山的路径,探索政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续的生态产品价值实现路径。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》以“推动绿色发展,促进人与自然和谐共生”为主题对新时期生态文明建设作出了具体部署。

以“绿水青山就是金山银山”为核心的习近平生态文明思想,已成为全国各地生态文明建设的基本遵循,部分地区分别从政府购买、市场化交易和生态产业化等路径开展了生态价值转化的有益实践,形成了系统、清晰的生态产品价值实现模式,取得了顶层部署不断加强、生态价值转化政策陆续出台、地方差异化探索实践积极开展的新进展。

然而,我国在生态文明体制机制建设等方面进行全面系统部署,并取得显著成效的同时,在一些关键环节上也面临着不少困难和挑战,主要体现在:一是生态产品认证溯源总体上仍处于初期探索阶段。有关部门至今尚未明确生态产品的边界,未提出清晰的生态产品目录清单,未制定各类生态产品的质量标准,也未形成有针对性的认证溯源体系。二是生态价值转化政策存在堵点。生态补偿标准、方式及绩效评估考核机制有待完善,自然资源产权制度尚不健全,环境产权制度尚未建立。三是交易市场平台有待规范。市场交易体系建设尚在探索起步阶段,政府在推进生态产品价值市场化实现的引导作用尚未充分发挥,生态产品价值核算基础支撑不足。四是生态产品价值转化保障机制尚不健全。顶层设计有待完善,法律法规体系亟待建立并缺乏有力的绿色金融支持。

“十四五”规划建议中提出,要完善生态文明领域统筹协调机制,构建生态文明体系。为此,研究提出以下关于“十四五”时期建立生态产品价值实现机制的建议:

一是构建完善的生态产品价值核算评估体系。加强生态产品认证溯源体系建设,建立兼顾全国通用性和地区差异性的生态产品目录和核算指标体系;由相关政府部门和专家学者统一部署,制定生态产品价值核算技术规范;建立健全生态产品全生命周期“评估—定价—交易”三位一体的梯度递延动态评估机制。

二是因地制宜建立分区分类实施机制。在东部经济发达地区,着力推进多元化和市场化的价值转化模式,争取省级政府和生态产品受益区的纵向和横向生态补偿,与周边地区开展生态产品相关权益交易;在中西部地区,一方面要积极争取加大中央政府购买力度,另一方面要将价值实现的目标瞄准发达地区,推进与发达地区之间的生态产品相关权益指标交易。在生态功能较好、生态敏感性高的重要生态地区,要加大中央财政生态补偿和转移支付力度,补齐公共服务等民生短板。

三是建立绿色金融服务支持机制。完善绿色信贷支持政策,建立财政补助、金融机构融资相互协作担保机制;设立绿色发展基金和生态产品价值实现引导基金,推动社会资本参与生态产品经营开发;在不同领域探索生态产品资产化、资本化、证券化改革,鼓励金融机构探索生态资产抵押模式。

四是完善生态产品价值实现保障机制。尽快在中央层面出台指导意见,明确生态产品价值实现的总体要求、重点任务、实现路径,提供政策和资金保障; 在国家发展改革委设立生态产品价值实现推进办公室,会同有关部门完善生态产品价值实现的实施机制;在国家“十四五”发展规划和重大区域发展战略规划中融入推进生态产品价值实现有关内容,并在重点地区加快生态产品价值实现推进力度;扩大资源环境权能范围、试点范围和力度。

整理自专报《关于“十四五”时期建立生态产品价值实现机制的建议》,夏晶晶、吴传清


五、武汉市城市空间生态化发展模式及规划策略探析

当前我国城镇化正处于空间快速发展的阶段,武汉市是中国中部地区特大城市、国家中心城市,在全国城市经济发展格局中占据重要地位。武汉的城乡经济增长方式曾出现粗放式的发展特征,存在过度攫取资源环境、牺牲生态环境空间为代价的若干典型问题,以及城区无序扩建和社会经济形态高度集聚过程中所遇到的生态发展建设和生态安全本底维护的难题。深入探讨武汉市城市空间发展中的生态化条件、生态化问题、生态化评估,梳理相关理论和技术方法,是推动武汉市城市空间生态化发展的有益探索。

研究基于当前武汉市建设国际化城市的发展诉求和生态城市规划的域外经验借鉴,从城市各系统发展的生态化组织机制视角出发,深入解析武汉城市化发展的现实基础与发展潜力,对武汉城市生态化发展的空间结构现状进行系统评估,并结合现实问题探索武汉城市生态化发展的战略目标框架和实施路径模式。

研究对武汉城市生态化发展的关键问题进行辨识。在生态格局方面,城市生态环境质量参差不齐,尤其内城部分地段水体和空气污染严重;森林资源不足,市区公园绿地少;水体之间缺乏有效的连通和互动,湖泊填占、污染现象严重;生态廊道水土流失,生物多样性减少;主城区高密度问题突出,都市发展区生态环境质量较差,城市热岛效应明显;自然生态体系未形成有机的整体生态格局。在关键矛盾方面,城市大力发展产业经济导致土地开发建设无序蔓延,扩大化侵占生态用地,并产生污染物加剧城乡结合地带区域生态系统的污染或破坏;传统工业化背景下过度追求工业集聚化发展模式,导致污染物排放加剧,城乡交接地带的生态环境不断遭受破坏。

综上分析,武汉城市国际化建设目标应凸显生态化建设理念,充分挖掘武汉城市生态本底资源,努力建造永续型生态城市,构建城市生态化发展规划保障策略体系。

一是构建生态安全城市。严格控制生态安全本底线,共同捍卫整体生态开发红线,构建合理的生态补偿发展机制,统筹生态安全工程建设;注重不同区域内各城市主体功能单元的现实利益调整和区域水面率的协调发展规划建设研究,规划和制定好合理的发展措施用以引导区域生态湖泊的保护和治理;统筹好长江蓄滞洪区的规划建设,充分考虑在其生态安全防护功能基础上加大生态经济价值的挖掘和开发。

二是划定生态底线控制。武汉城市建设用地扩张明显,对农田侵蚀严重,且城市水体面积不断减少,水环境不断恶化。应控制城市增长边界,避免无序开发,将生态底线控制在黄陂区北部的木兰湖和新洲区东部的将军山,将限建区主要控制在大都市周边地带的现状农业化地区。同时,应注重构建生态缓冲区,保护武汉城市生态底线资源,严控生态高敏感区的建设,并建立更为严格的生态安全保卫措施。

三是构建生态网络体系。依托长江、汉江等河流湖泊资源构建生态型廊道,构建“500米见绿、1000米见园、2000米见水”的生态景观格局。进行水系通道链接工程和生态性修复工程建设,形成系统的廊道结构;依托整个区域生态化发展的自然生态资源以及人文历史文化资源进行城乡公园系统建设;在城市周边具有较大面积的生态景观斑块区域构建城郊型的公园体系;确保生态的可达性能够有效嵌入到日常生活中,形成一种可获得的基本资源权力。

整理自研究论文《武汉市城市空间生态化发展模式及规划策略探析》,薄立明


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