【科研动态】学术简报(第四期)

作者:国发院 点击数: 日期:2020-11-24

一、中国收缩型城市的识别与治理研究

随着区域经济发展分化态势愈发明显,经济和人口向大城市和城市群集聚的趋势日益明显,这既是我国当前区域经济发展的新情况新问题,也是客观存在的经济规律。国家发展改革委于2020年4月出台《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》,强调要统筹收缩型城市瘦身强体与新生城市培育,稳妥调减收缩型城市市辖区。“收缩型城市”已成为当前城市经济理论研究与发展实践的热点话题,探讨收缩型城市学理问题,分析研究我国收缩型城市分布格局和治理之道,对于推动新型城镇化高质量发展具有重要意义。

基于对已有研究成果和我国收缩型城市实际情况的分析和对比,研究认为:引发城市收缩的主要成因为区域发展不平衡、人口结构变化、经济结构转型。根据收缩原因的差异,收缩型城市可分为产业衰退类收缩型城市、资源枯竭类收缩型城市、被动虹吸类收缩型城市。

研究采用城市收缩度模型,测算2010-2017年我国285个地级及以上城市第二、三产业从业人员总数,分析识别我国收缩型城市的分布特征,并将我国收缩型城市的判定标准界定为考察期内第二、三产业从业人员总数持续下降的地级市。结果显示:我国共有 61个收缩型城市,呈现连片、块状的分布特征,具有明显的地域关联性。其中,从收缩型城市类型来看,分为29个产业衰退类收缩型城市、13个资源枯竭类收缩型城市、19个被动虹吸类收缩型城市。从分布状况来看,我国收缩型城市呈现东北地区(20个)>中部地区(19 个)>西部地区(12 个)>东部地区(10个)的空间分布格局,或北方地区41个、南方地区20个的分布特点。从城区常住人口规模来看,我国收缩型城市多为中等城市和小城市,具体包含2个Ⅰ型大城市(300-500万)、13个Ⅱ型大城市(100-300万)、28个中等城市(50-100万)、15个Ⅰ型小城市(20-50万)、3个Ⅱ型小城市(20万以下)。

研究认为,在当今城市发展的新情境下,应分类施策,推动收缩型城市持续健康发展,将其转化为新型城镇化建设和城乡融合发展的新契机。一是推动产业衰退类收缩型城市实现新旧动能转换。进一步打破体制机制障碍,持续优化营商环境; 妥善处理衰退产业,优化存量资源配置,努力化解过剩产能,落实重点行业淘汰落后产能的目标和任务;培育经济发展新动能,加快新兴产业对衰退产业的接续替代。二是推进资源枯竭类收缩型城市绿色转型发展。以改善城市环境质量为重点,将环境治理和生态保护作为城市转型发展突破口; 全面推进工业绿色发展,提高城市可持续发展能力,推动形成资源开发与经济社会发展、生态环境保护相协调的良好格局; 找准城市定位,针对性地促进产业链向高端、高效、高附加值环节延伸,并建设一批产业链完整、特色鲜明、主业突出的资源深加工产业基地。三是促进被动虹吸类收缩型城市精致化发展。以“精明收缩”为城市发展理念,适当调减市辖区范围,以空间集聚和功能优化为手段,合理划定城镇空间和城镇开发边界,集约、高效地利用国土空间;找准自身特色产业定位,制定完善并推动落实产业发展规划;围绕改善民生、提高城市品位、拉动投资的重点领域,不断完善城市基础设施和公共服务。

整理自研究论文《中国收缩型城市的识别与治理研究》,叶云岭、吴传清。


二、基于主体功能区规划的中国城市化地区生态功能评估

开展城市化地区生态功能量化评估,是国家建设新型城镇化,形成节约资源和保护环境的空间格局、提升城市发展质量、推动构建绿色城市的基本依据。县域尺度是主体功能区战略和制度落地实施的基本单元,以区县为基本单元评估城市化地区主体功能区功能定位与其实际生态功能的协调性,是引导、激励、约束和调控主体功能区建设,以及调整主体功能定位的基本依据,有利于国家有关部门掌握主体功能区运行状态,明确各级政府责任并充分考虑地方政府的利益诉求,为国土空间格局管控和优化提供参考。

研究团队以县域为基本单元,构建了适用于量化评估主体功能区生态功能变化的指标体系,评估了2009年、2012年、2015年中国城市化地区生态功能变化,研究发现:

1.城市化地区的主体功能虽然是提供工业产品和服务产品,但其主体功能和次要功能的关系仍未达到协调状态,城市化进程对其生态功能造成了一定影响。

2.城市化地区生态空间减少速度大于生境质量指数,人口密度增加快于开发强度。由城市蔓延扩张、工业遍地开花和开发区过度分散引起的生态空间锐减问题突出,优化空间结构、引导人口均衡分布应是城市化地区的重点管控方向。

3.主要城市化地区的生态功能指数与生态空间占比、生境质量指数、开发强度和人口密度呈现显著相关,且相关程度依次降低。

城市化地区经济比较发达、人口比较密集、开发强度较高,是提升国家竞争力的重要区域和带动全国经济社会发展的龙头,但目前主体功能与次要功能协调发展不足,生态功能退化趋势明显。鉴于城市化地区生态功能的时空差异性,“一刀切”式的政策措施的管控能力不足,建议从以下方面加强城市化地区的生态保护和修复:一是实施分区分类管控,制定分级分项施策,提升精细化管理水平,健全不同主体功能区差异化协同发展长效机制。二是对生态功能明显衰退的城市化地区,应强调发展控制,保障生态空间比例,实施产业准入负面清单制度,确保一定的生态功能。三是科学开展资源环境承载能力评价和国土空间开发适宜性评价,依托遥感大数据技术、监测平台等信息化手段,对国土空间结构和布局变化进行动态跟踪监测。

整理自研究论文《基于主体功能区规划的中国城市化地区生态功能评估》,夏函,张万顺等。


三、疫后时代城市公共服务保障体系思考

湖北省作为中国抗疫“第一战线”,公共服务设施承受了比以往更加巨大的使用压力。回望疫情,我们需要反思对城市、规划本身的认知和理解:社区生活圈公共服务体系建设是否能够应对极限压力的考验?

公共卫生服务设施不仅包含定点医疗机构、应急医院、方舱医院、设置发热门诊医疗机构等设施,也包括公共卫生的保障体系,以及各类通道、工具、医疗设备等。基层卫生服务设施和基层管理服务设施主要体现在社区层面,社区卫生服务中心、服务站发挥了重要的基层检疫、轻症治疗、稳定群众等作用;居委会等社区管理设施成为本次疫情中的关键环节。

加强社区空间的精准匹配和冗余配置

疫情的发生,让社区空间的精确匹配和冗余配置变得尤为重要,冗余配置需要引入更多创新型的设施空间设计手段,让设施本身能够应对突然变化的需求冲击;而精确匹配则需要规划体系的价值转变,在规划的末端重视社区的特别需求和空间特质。这种转变将带来规划手段的变化:

1.设施评估:对原有设施的“点、量、质”进行评估,识别现有设施不足,明确改造的典型目标指标。

2.需求调查:从居民的理性诉求、居民“行为”的使用特征两个方面对居民的需求进行调查。

3.张力辨识:从使用者、普通居民、设施配给多个角度,辨别要素“点、量、质”配置的上限与下限。

4.理性共识:采取情景判断、专家研判、公共研讨等多种方式,平衡要素与要素,主体与主体利益,在上限与下限中寻求最优解。

5.规划匹配:规划师根据理性共识,将要素“点、量、质”合理安排,在理性中不断提升理想与现实的匹配度,让城市基层管理更进一步走向精细化。

重视城市空间的安全属性和空间可达

当下,现代城市的发展水平多以规模效应、密度效应和流通效应来衡量,这也正体现了城市化的本质,即聚集和加快聚集。在这种模式下,我们留给接触的空间和通道太多了,而留给安全的空间和通道太少了。

因此,应重新审视以“集聚”为单一目标的空间规划与设计导向,在重视规模带来收益的同时也认识到集聚的潜藏风险,使城市空间回归作为保障人民生命安全和财产安全的原始概念,以“和谐”为最终目的,以“方便”提效率,以“舒适”促满意,以“美观”愉悦群众。同时,公共服务设施不应单纯视作提供公共服务产品的空间依托,更应该视作城市核心功能性设施,将公共空间、社区卫生服务中心和社区服务中心视作群众人身和财产安全的保障设施。

按照层级性布局公共基础设施

“层级性”体现了公共服务的次序和重要性。

首先,涉及“安全”和“生存”的公共设施应具有绝对重要性和优先性,包含:“生命线”设施,如供水、供电、供食、供医等;“救济线”设施,如消防、广电网络以及救灾通道和设备等;“安全线”设施,如基层指挥及警务中心、垃圾收集、污水管线等。

其次为涉及“发展”和“共享”的公共设施,包含:个人发展保障设施,如基础教育设施、养老设施、残疾人设施等;群体聚集及保障设施,如开敞空间(含绿化广场、林荫步行道等)、社区服务中心等;出行类设施,如公交站点、地铁站等。

再次为涉及“体验”、“个性化”的公共设施,如文化设施、体育设施、物流点以及非基本需求类的商业设施。

在重视“层级性”的同时,还应体现公共服务行业特征和质量保证的“专业性”,尤其是在涉及具有行业“准入门槛”的公共服务中,需要在精细分工前提下进行社会协作。

整理自“‘十四五’发展战略与规划论坛”专题报告《疫后时代城市公共服务保障体系思考》,魏伟。


四、“十四五”时期武汉市生态环境保护的重难点与举措建议

当前,我国内外环境发生深刻复杂变化,面临的风险和挑战日趋增加,生态环境保护工作面临的机遇大于挑战,生态环境保护任重道远。

“十三五”以来,武汉市坚持“大江大湖大保护”,打造生态绿城,力求经济高质量发展。武汉市稳步推进环保工作,大力实施生态环境综合治理重点工程,生态环境质量总体趋好。然而,2019年以来,生态环境形势依然严峻,主要体现在:湖泊水质以轻度-中度富营养为主,有18个湖泊水质变差;空气质量优良天占比下降,与2019年全国337个地级及以上城市平均优良天数比例仍有很大差距;功能区声环境质量下降。

“十三五”时期武汉生态环境保护取得积极成效,但在环境治理方面,仍存在黑臭水体问题突出、河流湖泊水质达标率有待提升、湖岸保护面临挑战、空气质量有待提高、化工企业管控需要重点关注等重难点问题,亟待进一步解决。

武汉市在“十四五”期间要打好升级版污染防治攻坚战,坚持精准治污、科学治污、依法治污。具体举措建议包含以下五方面:

一是狠抓前期生态环境防治工作。生态环境治理应从后期工程干预转变为前期生态防治,强化自然资源全系统、全要素、全过程的保护和修复,加快形成生态保护和修复一体化的统筹思路。二是推进生态环境保护驱动的产业及能源结构调整。完善空间准入、产业准入和环境准入的负面清单管理模式,在客观认识生态环境现状的基础上,加大生态系统保护力度,全面优化产业布局,加快调整产业结构,推动产业转型升级。三是加强城市片区绿色集约化发展。深入推动城市建设高质量和绿色发展,同时加强城区内部严格落实生态型、集约型发展的目标,最大限度实现人与自然和谐共生。四是加强区域协作绿色发展。在利用自然的同时,遵循自然规律,保护生态环境,以循环经济为突破口,快速发展节能环保产业,并在水生态环保、土地利用、技术创新、城乡发展、大气污染防治区域协作等关键领域实现重点突破,促使生态产业成为武汉经济发展的强大动力。五是加强信息化网络平台建设。建立水环境、大气环境生态环保信息收集和反馈制度,加强生态环境污染精准监测、数字决策以及智慧预警预报网络平台建设,完善城市与水利设施联防联控机制。

整理自研究论文《“十四五”时期武汉市生态环境保护的重难点与举措建议》,张万顺等。


五、“十四五”时期武汉国家创新型城市建设的推进路径和举措建议

《国务院关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》明确要求武汉加快国家创新型城市试点建设。创新型城市建设也是武汉建设国家中心城市的重要内容。国家发展改革委批复的支持武汉建设国家中心城市的函件中,明确要求武汉提升“全国经济中心、高水平科技中心、商贸物流中心、国家交流中心”功能。

高质量发展是体现新发展理念的发展,“十四五”时期是谱写武汉市高质量发展新篇章的关键时期,应充分利用武汉智力资源密集优势,充分发挥创新“第一动力”作用,坚定不移地实施创新驱动发展战略,持续加强创新创业活力,加快建设国家创新型城市。一是加强“顶层设计”,提高执行力。武汉市应加强国家创新型城市的总体谋划和规划引导,明确建设目标、重大工程和重大举措,坚持“一章蓝图干到底”。二是加强国家级开发区改革与创新发展。开发区发展必须走创新发展、绿色发展、集聚发展、集约利用之路。发挥好武汉东湖新技术产业开发区、武汉经济技术开发区、武汉临空港经济技术开发区的集聚与辐射作用,不断优化开发区产业结构,建设一批在全国乃至世界上具有竞争力的优势产业集群。三是优化创新生态,加强创新平台发展。不断完善政产学研用创新网络,加强创新能力建设。推进东湖实验室、光谷科技大走廊建设。争创综合性国家科学中心、国家重点实验室、国家综合性产业创新中心。加强新型研发机构、国家制造业创新中心、产业技术创新联盟、双创示范基地建设。四是“五链统筹”,推动产业创新发展。加强创新链、产业链、资金链、人才链、政策链“五链”统筹,聚集高端生产要素、创新资源,推进战略性新兴产业高质量发展。五是支持创新型企业发展。坚持问题导向、需求导向,不断提高科技创新制度供给质量,优化营商环境。加强创新型企业动态管理,支持科技型企业发展,培育发展一批具有活力的高新技术企业,一批具有市场竞争力的行业“隐形冠军”。

整理自“‘十四五’发展战略与规划论坛”专题报告《“十四五”时期武汉国家创新型城市建设的推进路径和举措建议》,吴传清。

                                        

为进一步强化研究院的科学研究对国家和地方战略需求的针对性和支撑性作用,促进以问题为导向的学科交叉研究,研究院自2020年1月起创办《学术简报》。

《学术简报》紧密围绕国家和地方发展战略的重点、难点和痛点问题,充分体现多学科交叉融合优势,为国家和地方经济社会发展提出建设性、实用性对策建议。《学术简报》每季度发布一期,每期包含若干篇研究院近期代表性成果的凝练简介。



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